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[News High-light l 경제 2] 동서간의 정치대립이 동구권 외채위기 가속화

n.41 (85.03)

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임대차 2법 개편 사실상 ‘좌초’…세입자vs집주인 대립 격화하나

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민관공동 도시개발사업의 공공성 제고방안 연구

 도시개발사업은 주택공급과 도시의 유지·관리 및 발전을 위한 대표적 사업수단으로 활용되어 왔다. 그러나 공공과 민간의 주체가 협업하고 공공복리를 위해 일부 토지수용도 가능한 사업인 만큼 공익과 사익이 어떻게 균형을 찾을 것인가는 계속되는 이슈였다.   서민호 연구위원이 수행한 “민관공동 도시개발사업의 공공성 제고방안 연구”는 최근 사회적 논란이 되었던 민관공동 도시개발사업에 있어 공공성의 의미와 원칙, 방향을 재조명하고, 공공성 제고를 위한 주요 검토 항목과 방향들을 구체적으로 정리하고 있다. KRIHS: 이 연구를 수행하게 된 동기는? 서민호: 도시는 공공영역임과 동시에 다양한 주체들이 함께 만들고 가꾸는 공간이다. 근래 가장 대표적인 공간개발 수단으로 활용되고 있는 도시개발사업에서 민관공동 도시개발사업의 주요 주체인 민간이 사업을 통해 확보하는 사익이 과도하지 않은가에 대한 사회적 논란이 있었다.  이에 도시개발사업에서 공익과 사익은 어떻게 균형을 이뤄야 하고, 그 원칙과 방향은 어떠해야 하는지를 현재의 시점에서 재조명하고 연구자로서 의견을 정립해 보고 싶었다. KRIHS: 이 연구의 의미는 무엇인가? 서민호: 2000년 이래 도시계획 고권은 지방자치단체의 몫이고, 그 과정에서 지자체를 중심으로 많은 택지공급과 도시개발이 활발히 전개되었다. 그러나 근래 논란이 되었던 사업의 경우 주체, 과정, 결과의 측면에서 과연 정당한 사업이었나에 대한 많은 사회적 비판이 있었다.  또한 논란이 되었던 지자체의 행정적 적절성 여부 판단에 앞서 국가적 차원에서 사회통념에 맞는 사업 추진의 대원칙과 세부방향이 먼저 정립되어야 한다는 지적이 있었다. 정부가 신속히 「도시개발법」 개정으로 개선책을 내놓기는 하였으나, 현장에서 이를 작동시키기 위해서는 보다 구체적인 사업 가이드라인이 필요하였다. 이 연구는 민관공동 도시개발사업의 실제 참여주체들과 함께 여러 현장 사업들의 추진과정상 쟁점을 심층적으로 중심으로 분석하고 공공성 제고의 원칙과 세부 방향을 구체적 대안을 통해 제시함으로써, 다소 갈피를 못 잡고 있던 지자체와 민간의 도시개발사업의 추진 활력 회복을 도모할 수 있는 방향타를 일부 제공하였다는 데 의미가 있다 하겠다. KRIHS: 연구 수행과정에서 있었던 에피소드는? 서민호: 민관공동 도시개발사업은 지자체와 민간사업자뿐만 아니라, 여러 주체들이 관계를 맺고 있고 상당한 규모의 공간을 바꾸고 많은 자본과 노력이 투입되는 사업이다. 세부 쟁점들에 대한 시각은 주체들마다 다를 수밖에 없는데, 도시개발사업의 경우에는 그 차이가 이해관계와 직결되기 때문에 첨예하게 대립하는 경우가 많다. 연구를 수행하면서 실제 현장의 주체들과 전문가들을 대상으로 수차례 심층 인터뷰와 자문회의를 진행하였는데, 통상적 인터뷰나 자문회의와는 다르게 거의 모든 참여자들에게 자문이나 참석수당을 안 받아도 좋으니 되도록 자주 회의를 개최해 주고 꼭 불러달라는 의견을 반복적으로 들었다.  연구진들에게도 귀중한 공부의 시간이었지만, 민관공동 도시개발사업을 실제 현장에서 추진하고 있는 각 주체들에게도 추진과 문제해결 노하우를 공유하고 쟁점들에 대한 주체 간 입장을 미리 정리하는 기회이지 않았나 싶다. 회의를 할 때마다 현장의 생생한 목소리를 깊게 듣는 것이 얼마나 중요한 일인지, 정책을 다루고 제안하는 국책연구원이 그 역할을 잘해야 한다는 사실을 다시 한번 되새기고 반성하게 되는 시간이었다. KRIHS: 연구수행 시 보람을 느꼈거나 아쉬웠던 점은? 서민호: 그간 다양한 민관공동 도시개발사업이 완료되었고 현재도 추진 중인 만큼, 연구의 결과는 단순히 학술적 검토와 분석을 넘어 실제 현장의 쟁점과 필요를 해결할 수 있는 구체적 대안을 마련하는 데 일조해야 한다는 연구진의 공통된 목표의식이 있었다. 이에 도시개발사업과 관련한 다양한 지자체, 공기업, 민간사업자, 전문가들을 직접 면담하고, 지자체 주도의 사업인 만큼 관련 통계를 일일이 연락하여 수집하였다.  그 과정에서 이 연구를 수행하는 게 알려져 정부와 지자체에서 연구에 깊은 관심과 기대를 보여주셨고 연구결과가 현재 현장에서 긴요하게 쓰이고 있다는 사실에 큰 보람을 느낀다. 다만 지자체가 파악·관리하는 도시개발사업의 통계가 각기 달라 수집에 상당한 시일이 걸리고 최종적으로도 목적한 통계가 끝까지 확보되지 않아 연구결과 중 일부를 국가 전체가 아닌 부분적으로 소개하거나 결국 제외할 수밖에 없었던 점이 아쉬운 점으로 남는다. KRIHS: 앞으로 더 하고 싶은 연구가 있다면? 서민호: 인구감소와 저출생, 수도권과 지방의 경제·사회적 격차로 인해 미래세대에게 우리 국토와 도시는 기회의 땅이 될 수도 있지만 좌절의 땅이 될 수도 있다는 생각을 근래 들어 계속 하고 있다. 또한 도시계획과 여러 거점 개발에 대한 정책과 사업을 발굴·제안하고 실제 추진에도 참여하고 있는데, 예전처럼 공간, 산업, 인프라, 여러 사회적 활동을 각각 분리해 다루어서는 점점 더 현실과 괴리되거나 경쟁력이 없을 수밖에 없다는 생각도 자주 한다. 기회가 된다면 여러 분야의 전문가들과 함께 우리 도시의 현주소, 특히 미래세대와 지역 및 글로벌 경쟁력 확보 측면에서 우리 도시공간의 위상을 공간 계획과 실제 행태적 데이터 측면에서 다층적으로 진단하고 싶다. 지역과 도시가 차별적 경쟁력을 갖출 수 있는 통합적 계획과 정책 솔루션이 정합성 있게 패키지화하여 발전할 수 있다면, 우리 도시 또한 여전히 기회와 발전의 공간이자 장소로 역할을 할 수 있지 않을까 하는 생각이다. 서민호 연구위원은 2014년 고려대학교에서 도시계획·설계학 박사를 취득하고 현재 국토연구원 도시연구본부에 재직 중이다. 지방시대위원회 지역공간정책 전문위원으로 활동하고 있고, 국토연구원 도시재생연구센터장과 미국 국무부 풀브라이트(Fulbright) 초청학자를 역임했다. 주요 연구분야는 도시개발·재생, 역세권 개발, 도시-교통 융합계획 등이다.

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‘사실상 도로’의 관리를 위한 기초 현황 분석 연구

"‘사실상 도로’의 체계적인 관리를 위해서는 현황 파악, 법제도 개선, 갈등관리 시스템 도입 필요"국토硏, 워킹페이퍼 『‘사실상 도로’의 관리를 위한 기초 현황 분석 연구』​​​​​​​​​​□ 국토연구원(원장 강현수) 김고은, 김승훈 부연구위원은 워킹페이퍼 『‘사실상 도로’의 관리를 위한 기초 현황 분석 연구』에서 ‘사실상 도로’의 기초 현황을 분석하고, 사실상 도로의 관리를 위한 시사점을 제시했다.□ 사실상 도로는 도로 관련 법률(「도로법」, 「국토계획법」, 「농어촌도로정비법」 등)에 의하여 계획·건설·관리되지 않음에도 관습적으로 이용되고 있는 도로로서 개념적 정의가 불분명하여 사회적 문제 발생한다.◦ 사실상 도로는 현황도로, 관습상 도로, 비법정 도로 등 다양한 명칭으로 불리고 있으나 법적 근거가 부족하며 정의가 불명확함◦ 일부 법령이나 지자체의 조례 등을 통해 사실상 도로를 관리하려는 노력이 이루어지고 있지만, 지자체마다 상이한 적용으로 일관성 있는 대응이 어려움◦ 사실상 도로의 유지·관리 책임 주체가 불분명하여 도로 면적 등의 현황 정보가 부족하고, 시설의 노후화·파손 시에 지역주민, 토지소유자, 지자체 등 도로관리청 간에 갈등이 발생하고 있음​□ 선행연구 고찰을 통하여 사실상 도로를 이용 현황, 소유 주체, 법적 근거, 지목 등을 중심으로 광의와 협의로 정의한다.◦ 광의의 사실상 도로는 사유지 비법정 도로로서, 실제로 이용되고 있는 도로 중 사유지 내에 있으며 법적 근거가 부족한 비법정 도로로 정의하였음 ◦ 협의의 사실상 도로는 사유지 비법정 도로이자 지목상 비도로로서, 광의의 기준에 더하여 지목이 도로가 아닌 곳으로 정의함​□ 사실상 도로는 사유지 내의 비법정 도로라는 특성으로 인해 도로의 역할에 방점을 두어 통행권을 중시하는 가치와 사유 재산권을 중시하는 가치가 대립된다.◦ 도로 관련 법제도 등에서는 도로의 공익적 측면에서 통행권 보장에 주안점을 두고 사권을 제한하는 경향이 있는 반면, 일부 법제도에서는 공공의 필요에 따라 제한되는 개인의 권리를 보호하고자 하는 경향도 공존하고 있음◦ 하지만 사실상 도로는 대립되는 가치 속에 명확한 규정이 부재하여, 관련 현황 축적이 미진하고 민원 및 소송을 통한 이해관계자 간의 갈등이 지속되고 있음​□ 사실상 도로의 실태를 파악하기 위하여 7개 주요 대도시의 사실상 도로의 면적을 추정하고 민원 및 소송 현황을 수집·분석했다.◦ 지자체 내부자료 및 공공데이터를 활용해 면적 현황을 추정한 결과, 각 지자체별로 전체 도로 면적의 약 5.0%~27.13%가 광의의 사실상 도로로 예상됨 ◦ 서울, 인천, 대전, 대구, 광주에서 최근 2년(2019~2020년) 동안 900여 건의 사실상 도로에 관련한 민원이 발생하였고, 그 중 지역 주민에 의한 도로 관리·정비 요청이 가장 높은 비율을 차지하였음◦ 서울, 인천, 대전, 대구, 광주, 부산에서 최근 2년(2019~2020년)간 완료된 소송의 규모는 360여 건, 2021년 기준 진행 중인 소송은 250여건으로 대부분 토지소유자가 지자체를 대상으로 부당이득금 및 매수를 청구하는 경우임​□ 김고은, 김승훈 부연구위원은 사실상 도로에 관련한 데이터의 부재, 가치대립으로 인해 제기되는 민원 및 소송은 지역 주민, 토지소유자, 지자체 사이에 상당한 시간적·금전적 지출을 불러일으키며, 행정력의 낭비로 이어질 수 있음을 우려하여, 현재 실태 파악을 위한 자료 구축, 관련 법제도의 개선, 갈등 조정을 위한 시스템 도입 등을 제안했다.◦ 「건축법」상 ‘사실상의 통로’, 「토치보상법 시행규칙」상 ‘사실상의 사도(私道)’의 개념을 활용하되, 사실상 도로의 관리를 총괄하는 구체적인 법적 근거를 마련하고, 이를 기반으로 사실상 도로의 현황자료를 구축할 것을 제안함 ◦ 토지소유자의 권리를 고려하면서도, 관습적으로 해당 도로를 이용해 왔던 지역 주민들의 편리한 이동을 방해하지 않기 위한 절충적 방안의 필요성을 제시함◦ 사실상 도로의 체계적 관리 및 이해당사자 간 갈등 조정을 위하여, 보다 정교한 시스템 도입에 관한 논의를 제안함​​