□ 국토연구원(원장 강현수) 김고은, 김승훈 부연구위원은 워킹페이퍼 『‘사실상 도로’의 관리를 위한 기초 현황 분석 연구』에서 ‘사실상 도로’의 기초 현황을 분석하고, 사실상 도로의 관리를 위한 시사점을 제시했다.

□ 사실상 도로는 도로 관련 법률(「도로법」, 「국토계획법」, 「농어촌도로정비법」 등)에 의하여 계획·건설·관리되지 않음에도 관습적으로 이용되고 있는 도로로서 개념적 정의가 불분명하여 사회적 문제 발생한다.

◦ 사실상 도로는 현황도로, 관습상 도로, 비법정 도로 등 다양한 명칭으로 불리고 있으나 법적 근거가 부족하며 정의가 불명확함

◦ 일부 법령이나 지자체의 조례 등을 통해 사실상 도로를 관리하려는 노력이 이루어지고 있지만, 지자체마다 상이한 적용으로 일관성 있는 대응이 어려움

◦ 사실상 도로의 유지·관리 책임 주체가 불분명하여 도로 면적 등의 현황 정보가 부족하고, 시설의 노후화·파손 시에 지역주민, 토지소유자, 지자체 등 도로관리청 간에 갈등이 발생하고 있음​

□ 선행연구 고찰을 통하여 사실상 도로를 이용 현황, 소유 주체, 법적 근거, 지목 등을 중심으로 광의와 협의로 정의한다.

◦ 광의의 사실상 도로는 사유지 비법정 도로로서, 실제로 이용되고 있는 도로 중 사유지 내에 있으며 법적 근거가 부족한 비법정 도로로 정의하였음 

◦ 협의의 사실상 도로는 사유지 비법정 도로이자 지목상 비도로로서, 광의의 기준에 더하여 지목이 도로가 아닌 곳으로 정의함​

□ 사실상 도로는 사유지 내의 비법정 도로라는 특성으로 인해 도로의 역할에 방점을 두어 통행권을 중시하는 가치와 사유 재산권을 중시하는 가치가 대립된다.

◦ 도로 관련 법제도 등에서는 도로의 공익적 측면에서 통행권 보장에 주안점을 두고 사권을 제한하는 경향이 있는 반면, 일부 법제도에서는 공공의 필요에 따라 제한되는 개인의 권리를 보호하고자 하는 경향도 공존하고 있음

◦ 하지만 사실상 도로는 대립되는 가치 속에 명확한 규정이 부재하여, 관련 현황 축적이 미진하고 민원 및 소송을 통한 이해관계자 간의 갈등이 지속되고 있음​

□ 사실상 도로의 실태를 파악하기 위하여 7개 주요 대도시의 사실상 도로의 면적을 추정하고 민원 및 소송 현황을 수집·분석했다.

◦ 지자체 내부자료 및 공공데이터를 활용해 면적 현황을 추정한 결과, 각 지자체별로 전체 도로 면적의 약 5.0%~27.13%가 광의의 사실상 도로로 예상됨 

◦ 서울, 인천, 대전, 대구, 광주에서 최근 2년(2019~2020년) 동안 900여 건의 사실상 도로에 관련한 민원이 발생하였고, 그 중 지역 주민에 의한 도로 관리·정비 요청이 가장 높은 비율을 차지하였음

◦ 서울, 인천, 대전, 대구, 광주, 부산에서 최근 2년(2019~2020년)간 완료된 소송의 규모는 360여 건, 2021년 기준 진행 중인 소송은 250여건으로 대부분 토지소유자가 지자체를 대상으로 부당이득금 및 매수를 청구하는 경우임​

□ 김고은, 김승훈 부연구위원은 사실상 도로에 관련한 데이터의 부재, 가치대립으로 인해 제기되는 민원 및 소송은 지역 주민, 토지소유자, 지자체 사이에 상당한 시간적·금전적 지출을 불러일으키며, 행정력의 낭비로 이어질 수 있음을 우려하여, 현재 실태 파악을 위한 자료 구축, 관련 법제도의 개선, 갈등 조정을 위한 시스템 도입 등을 제안했다.

◦ 「건축법」상 ‘사실상의 통로’, 「토치보상법 시행규칙」상 ‘사실상의 사도(私道)’의 개념을 활용하되, 사실상 도로의 관리를 총괄하는 구체적인 법적 근거를 마련하고, 이를 기반으로 사실상 도로의 현황자료를 구축할 것을 제안함 

◦ 토지소유자의 권리를 고려하면서도, 관습적으로 해당 도로를 이용해 왔던 지역 주민들의 편리한 이동을 방해하지 않기 위한 절충적 방안의 필요성을 제시함

◦ 사실상 도로의 체계적 관리 및 이해당사자 간 갈등 조정을 위하여, 보다 정교한 시스템 도입에 관한 논의를 제안함​

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