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지역밀착형 생활SOC의 전략적 공급･활용방안 연구

‘공간정의’(spatial justice)의 관점에서 볼 때 생활SOC로 인한 혜택을 자유롭게 누리며, 이와 관련한 의사결정 과정에 참여를 보장받는 것은 국민의 당연한 권리다. 하지만 생활SOC의 공급량을 확대하는 것만으로는 생활수준의 공간정의를 실현할 수 없으며, 관련 시설과 서비스를 어디에 어떠한 방식으로 공급하는지가 더 중요할 수도 있다. 구형수 부연구위원이 수행한 ｢지역밀착형 생활SOC의 전략적 공급･활용방안 연구｣는 공간정의를 실현하기 위해 수요가 부족한 소외지역에 생활SOC를 공급하더라도 해당 시설과 서비스를 효율적이면서 지속적으로 운영할 수 있는 방안이 무엇인지에 대해 집중적으로 탐구했다. KRIHS: 이 연구를 수행하게 된 동기는? 구형수: 생활SOC에 관심을 가지게 된 건 과거 수행했던 축소도시 관련 연구 때문이었다. 축소도시처럼 인구가 심각한 수준으로 감소한 지역은 생활SOC를 건립하는 것은 물론이거니와 기존 시설을 유지･관리하는 것도 쉽지 않기 때문이다. 그렇다고 해서 이런 지역에 생활SOC를 공급하지 않게 되면, 삶의 질이 더욱 악화되어 청년층의 이탈만 부추기게 된다. 평소 이러한 악순환의 고리를 끊어보고 싶다는 생각을 하던 차에 이게 단순히 운영의 문제가 아니라, 애초에 시설의 입지가 잘못되었기 때문에 발생한 것일 수도 있다는 생각에 이르게 됐다. 그래서 이를 직접 확인해 보고자 이 연구를 수행하게 됐다. KRIHS: 이 연구의 의미는 무엇인가? 구형수: 생활SOC 같은 시설을 공급하고 운영할 때 우리는 형평성과 효율성이라는 상반된 가치가 서로 충돌하는 것을 목격하게 된다. 만약 형평성을 고려한다면 지역마다 골고루 시설이 입지할 수 있도록 공급해야 하고, 반대로 효율성을 고려한다면 투자 효과가 가장 높은 지역에 집중적으로 시설을 공급해야 한다. 따라서 이와 관련한 의사결정을 내릴 때에는 둘 사이의 적정한 균형점을 찾아야 하는데, 이러한 방법을 다양한 각도에서 모색해본 것이 바로 이 연구가 가지는 의미 혹은 가치가 아닐까 생각한다. KRIHS: 연구 수행과정에서 있었던 에피소드는? 구형수: 전국 곳곳의 생활SOC 우수 사례를 찾아다니면서 경험했던 일화를 하나 소개하고 싶다. 옥천군에 있는 노인장애인복지관을 방문한 적이 있다. 사실 답사의 여러 목적 중에서 빼놓을 수 없는 게 보고서에 들어갈 멋진 전경 사진을 촬영하는 것이다. 안타깝게도 답사를 가기 며칠 전부터 그곳에서는 리모델링 공사가 진행되고 있었다. 그래서 공사를 하고 있는 부분이 보이지 않도록 각도를 이리저리 바꿔가며 어렵게 사진을 촬영했던 기억이 아직도 생생하다. 그럼에도 불구하고, 복지관에 근무하시는 사회복지사가 이곳저곳을 안내하면서 친절하게 설명해주는 바람에 시간 가는 줄 모르고 있다가 퇴근 시간을 잊어버릴 뻔 했던 멋진(?) 추억도 가지게 된 하루였다. KRIHS: 연구수행 시 보람을 느꼈거나 아쉬웠던 점은? 구형수: 이 연구를 수행하는 도중에 국가균형발전위원회에서는 ‘생활SOC 복합화 사업’을 공모했다. 이런 공모 사업을 한다는 이야기를 들었을 때 과연 얼마나 많은 지자체에서 신청을 할까 궁금했다. 예상과 달리 그 열기는 매우 뜨거웠다. 이걸 보면서 지금 수행하고 있는 이 연구에 더욱 매진해야겠다는 생각이 들었고, 한편으론 보람도 느꼈다. 그러나 올해 코로나19가 점차 확산되면서 다중이용시설에 대한 제한 조치도 취해지고, 사람들도 이러한 시설의 방문을 꺼리게 되면서 생활SOC에 대한 관심도 예전만 못한 것 같다. 특히, 코로나19 이후에도 언택트(untact) 라이프 스타일이 여전히 유효할 것이라 예견하는 서적도 나오는 걸 보면, 그동안의 연구가 물거품이 된 것 같은 느낌을 받기도 한다. 아무쪼록 우리 모두 현재의 위기를 잘 극복해서 생활SOC를 통해 공동체 가치가 회복되는 사회를 다시 맞이할 수 있기를 기원한다. KRIHS: 앞으로 더 하고 싶은 연구가 있다면? 구형수: 현재 우리나라 어느 곳에서도 유휴시설에 관한 인벤토리(inventory)를 구축하지 않고 있어 이에 대한 연구를 수행하지 못한 점은 아직도 큰 아쉬움으로 남아 있다. 주택에 관해서는 5년마다 총 조사가 이루어지는데 말이다. 아마도 실제로 조사를 해보면 유휴시설 중에서도 활용 가치가 높은 게 많이 존재할 거다. 이런 데이터가 구축되어 있지 못한 상황에서는 비효율적으로 활용되고 있는 기존 시설을 효과적으로 활용하는 방법을 찾아낼 수가 없다. 따라서 향후에는 유휴시설을 판별하는 기준을 개발하고, 이를 제대로 활용할 수 있는 방안에 대해 연구해보고 싶다. 구형수 부연구위원은 현재 국토연구원 도시연구본부에 재직 중이다. 주요 연구분야는 축소도시, 지방소멸, 생활SOC 관련 정책 등이다.  

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국가균형발전을 위한 지방재정 지원제도 연구

최근 자치분권에 대한 정부의 의지 및 지자체의 요구가 뜨겁다. 자치분권 중에서 핵심적인 요소는 세입과 세출 측면에서 분권을 이루는 ‘재정분권’이라 할 수 있는데, 정부가 제시한 재정분권의 추진방안은 그러한 측면에서 충분히 바람직한 방향이라 평가될 수 있다. 그러나 우리나라와 같이 지자체 간 불균형이 심화되어 있는 나라에서의 단순한 재정분권은 지자체 간 재정적 불균형을 더욱 심화시킬 수 있다. “지방분권이 지방을 망친다.” 사실일까? 남기찬 연구위원이 수행한 ｢국가균형발전을 위한 지방재정 지원제도 연구｣에서는 국가균형발전의 관점에서 재정분권의 성과와 한계를 진단하고, 이에 대한 개선방안으로서 지방재정 지원제도를 제시하고 있다. KRIHS: 이 연구를 수행하게 된 동기는?  남기찬: 지방분권의 핵심은 중앙 및 지방 정부 차원에서의 재정운용 방향을 설정하는 것이라는 데 다양한 주체 간에 이견이 없다. 정부에서도 이러한 측면에서 재정분권을 국가균형발전의 핵심 수단으로 인식하는 경향이 강한 것으로 보인다. 그러나 정부 차원에서 논의 중인 다양한 지방재정의 확충에 대한 논의가 실제적으로 국가균형발전과 연계될 수 있을지는 고민이 필요하다. 재정적으로 분권이 이뤄지면 국가균형발전도 자연스럽게 이뤄질 것이라는 세간의 믿음이 존재할지 모르나, 실질적으로 자치분권과 균형발전은 같은 맥락으로 해석되지 않는다. 재정분권과 균형발전의 가치를 공유하고자 본 연구를 시작하게 되었다. KRIHS: 이 연구의 의미는 무엇인가?  남기찬: 재정분권의 핵심적인 내용은 지역 간의 재정불평등보다는 개별 지방자치단체의 재정력 분권에 초점이 맞춰져 있다. 사정이 그렇다보니 재정분권으로 인한 지자체 간의 재정력 격차는 더욱 심화될 것으로 예측된다. 이를 보다 구체적으로 검토하기 위해서 본 연구에서는 재정분권 전-후의 지방 재정력의 격차 심화를 진단하고, 이를 해소하는 차원에서 기초지자체 간의 수평적 재정조정제도를 제안했다. 또한 이에 대한 구체적인 시뮬레이션 분석을 수행함으로써 기초 자치단체 재정력 변화를 실증적으로 분석하고자 하였다. KRIHS: 연구 수행과정에서 있었던 에피소드는? 남기찬: 지방재정과 국가균형발전은 이론적으로 다양한 논의가 있었던 반면, 실제 실무 및 유관 분야 전문가 간 의견 공유의 장은 그렇게 활발하지 않았다. 이번 연구를 진행하면서 재정 분야의 다양한 전문가들을 만나볼 수 있었다. 이들은 국가균형발전의 가치는 존중했지만, 공유재원 실현가능성 측면에서는 회의적인 모습을 보였다. 글로써 적힌 연구보고서의 내용뿐만 아니라, 한분 한분과의 만남 속에서 서로의 의견을 개진하면서 나눴던 치열한 토론은 그 자체로 균형발전과 재정분권의 작은 연결고리로서의 역할을 수행했으리라 생각된다. KRIHS: 연구수행 시 보람을 느꼈거나 아쉬웠던 점은?  남기찬: 지방재정의 영역은 연구로서 기여할 수 있는 부분과 함께 중앙정부-지자체 및 이해관계자 간의 치열한 정치의 영역을 포함한다. 재정이라는 비교적 분명한 정량적 요소가 이해관계자 간의 정성적 요소에 묻혀 확인할 수 없는 경우가 많았다. 중앙-지방, 광역-기초, 지자체 간 재정의 흐름과 메커니즘을 면밀히 파악하지 못한 부분은 본 연구의 한계이자, 우리나라의 재정분권과 균형발전을 위한 과제로 남겨둔다. KRIHS: 앞으로 더 하고 싶은 연구가 있다면?  남기찬: 지역정책은 단순히 하나의 부문만을 담지 않는다. 입법·행정·복지·재정 등의 측면의 제도가 주택·도로·철도·시설 등의 물리적 요소와 어떻게 조화롭게 연계되는지가 지역정책의 성과를 결정짓는다. 이러한 과정에서 효율성을 중시하는 전통적인 경제학적 원칙뿐 아니라, 형평성과 포용성, 상생과 협력을 논의하는 지역정책에 대한 연구를 하고 싶다.   남기찬 연구위원은 2011년 연세대학교에서 도시공학 박사학위를 취득하고, 현재 국토연구원 국토계획‧지역연구본부 연구위원으로 재직 중이다. 지역발전위원회 생활권전문위원, 한국지역학회 상임이사 등을 역임하였다. 주요 연구분야는 국토‧지역정책(지역생활권 및 대도시권), 지역경제 분야 등이다.  

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국토에 대한 권리 보장을 위한 시론적 연구

그동안 포용 도시·국토, 도시에 대한 권리, 균형발전에 대해 정책과 사회운동 분야와 연계해 활발히 논의했다. 일부 지자체에 한정되지만 ‘인권영향평가’ 등을 통해 그러한 가치들을 구체적으로 실천하고자 했다. 그러한 논의와 실천의 핵심 내용은 ‘국토 공간에서 살아가는 주민들이 누구든 어디에 살든 인간으로서 자유를 실질적으로 향유하며 삶을 영위할 권리를 국가가 지자체와 함께, 확인하고 보장하는 것’이라 할 수 있다. 변필성 선임연구위원이 수행한 ｢국토에 대한 권리 보장을 시론적 연구｣는 그러한 관점을 견지하면서, 특히 인간으로서 자유를 실질적으로 누리며 살아가기 위해 필요하다고 사회적으로 인정되는 최소사항을 충족하기 위해 국토 공간을 사용할 권리를 국민에게 보장하는 방안을 논의했다.  KRIHS: 이 연구를 수행하게 된 동기는?  변필성: 2016년에 연구진으로 참여한 기본과제(「미래 대도시권 전망과 대응전략 연구」)에서 제시한 정책과제 중 하나가 ‘국토권(國土權) 정립’이었다. 국토에 대한 권리 정립을 정책과제로서 제시했는데, 그것이 이 연구의 모티브가 되었다. 이러저러한 사정으로 3년이 지나서야 시론적 수준에서나마 연구를 진행하게 된 것이 다행이라고 생각하지만, 다른 한편으로는 시론적 수준에 그친 것이 못내 아쉽기도 하다.  KRIHS: 이 연구의 의미는 무엇인가?  변필성: 그동안 이론적 수준에서 포용도시, 포용국토, 도시에 대한 권리 등에 관한 논의가 있어 왔고, 그와 동시에 실천적 측면에서도 취약지역에 대한 다양한 개선 시책, 균형발전 사업 등을 다소 산발적이기는 하지만, 집행해온 것은 사실이다. 그러나 그러한 시책과 사업을 실효성 있게 추진하기 위해서는 이론적이고도 실천적인 양 측면을 연결하는 고리 또는 모두 아우르는 우산이 우선 필요하다고 생각한다. 그러한 고리를 마련하는 방법이 바로 헌법상의 기본권을 보장하기 위한 수단인 법률상의 권리로서 국토에 대한 권리를 실정화(實定化)하는 것이라고 봤다. 사실 취약지역 생활여건 개선 시책 등 국토 공간에 관한 계획과 정책은 국가의 권력 행사에 해당되는데, 국가의 권력 행사는 헌법에서 규정하는 국민의 기본권 그리고 그것을 실현하기 위한 법률상의 권리 보장의 틀 내에서 이뤄져야 한다. 이러한 맥락을 고려해 이 연구는 헌법의 기본권을 보장하기 위한 수단으로서 국토에 대한 권리를 어떻게 정의하고 법제화할 것인지, 그러한 권리를 보장해야 할 정도로 생활여건이 취약해진 지역을 어떻게 정의할 것이지, 그리고 그러한 취약지역의 생활여건을 개선하기 위해 필요한 시책은 무엇이어야 하고 어떻게 집행해야 하는지 등에 대한 논의의 출발점을 제공했다고 생각한다.  KRIHS: 연구 수행과정에서 있었던 에피소드는? 변필성: 에피소드라고 할 만한 것은 아니지만, 국토에 대한 권리가 다양한 부문을 포괄할 수밖에 없음으로 인해 주거, 대중교통, 환경, 주민참여, 기본권, 분배정의, 자유 등 다양한 주제 또는 키워드를 하나의 연구에서 중점적으로 다룬 흔치 않는 경험을 얻었다고 생각한다.  KRIHS: 연구수행 시 보람을 느꼈거나 아쉬웠던 점은?  변필성: 인간으로서 자유를 실질적으로 누리며 살아가기 위해 필요한 최소사항을 충족하는 국토 공간 사용, 그리고 국토 공간 사용이 어려운 취약지역을 개념화하는 과정에서 국민의 권리 증진을 위한 국가의 역할이 무엇이어야 하는가에 대해 비판적 성찰을 할 수 있었다는 점은 귀중한 경험이었다. 또한 환경  오염‧훼손 피해 지역과 피해 위험지역 발생의 사전 예방대책, 그리고 그와 직결되는 국토 공간 사용(특히 건강하고 쾌적한 생활공간의 자연환경 향유 등)에 관한 국민의 의사결정 참여와 관련 정보 접근에 대한 보장이 국토에 대한 권리 보장의 초석이 돼야 한다고 각성하게 된 점에서 보람을 느낄 수 있었다. 다만 연구 예산의 제약으로 국토에 대한 권리 보장이 필요할 정도로 생활여건이 취약해진 지역을 모니터링하고 탐색하는 방법에 대해 예시적 수준에서라도 실증 분석을 수행하지 못한 점은 아쉬움으로 남는다.  KRIHS: 앞으로 더 하고 싶은 연구가 있다면?  변필성: 첫째, 국토에 대한 권리 보장을 위한 시론적 연구를 실증적 연구로 발전시키는 것이 향후 과제 중 하나가 될 것이다. 국토에 대한 권리 보장이 필요할 만큼 생활여건이 취약해진 지역을 모니터링하고 탐색하는 기법 개발, 그리고 모니터링체계 구축‧운영을 위한 국가, 지자체, 그리고 주민 간의 역할 분담을 다뤄야 할 것이다. 둘째, 시론적 연구를 실천적 연구로 발전시키고자 한다. 국토에 대한 권리의 입법화 지원, 관련 취약지역 개선시책의 개편 방안 등을 포괄해야 할 것이다.   변필성 선임연구위원은 2004년 5월에 미국 아리조나대학교(University of Arizona)에서 지리학(Geography) 박사를 취득하고, 그해 8월부터 현재까지 국토연구원 도시연구본부에서 근무 중이다. 주요 연구 및 관심 분야는 도시권과 도시체계, 중소도시, 취약지역, 국토에 대한 권리 등이다.