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미국의 기회특구(Opportunity Zone): 운용 성과와 최근 개편 동향
“미국의 기회특구(Opportunity Zone): 운용 성과와 최근 개편 동향” 국토硏, 국토이슈리포트 제66호 □ 국토연구원(원장 강현수) 이윤석 부연구위원은 국토이슈리포트 제66호 『미국의 기회특구: 운용 성과와 최근 개편 동향』에서 미국의 기회특구에 대한 간략한 소개, 실제 도입 후 나타난 성과와 한계, 개선방안 논의 및 법 개정 동향 등을 살펴보면서 우리나라의 가칭 ‘기회발전특구 제도’*를 구상하며 고민해야 할 사항들을 짚어보았다. * 2022년 7월 22일 정부에서 발표한 120대 국정과제 중 하나로 제시된 기회발전특구는 기업의 지방이전 및 투자촉진을 목적으로 하는 제도임 * 지난 4월 27일 대통령 인수위원회의 ‘지역균형발전 비전 대국민 발표’에서 지방투자 및 기업의 지방이전 촉진을 위한 방안으로 언급된 바 있으며, 미국의 기회특구(Opportunity Zone) 제도를 참고하였다고 제도의 취지를 설명하였음 ◦ 미국의 기회특구는 트럼프 행정부 시기인 2017년에 도입된 연방정부의 세금인센티브 프로그램임 □ 기회특구는 특구라는 명칭 때문에 그동안 우리나라에서 운영했던 특구들을 떠올릴 수도 있겠으나 특구 내 입주기업을 대상으로 세제혜택을 제공하는 우리나라 특구와는 거의 모든 측면에서 완전히 다른 제도이다. □ 미국 기회특구는 미국 내에서 번영하는 곳과 경제적으로 뒤처진 지역들 간의 격차가 계속 심화되고 있는 문제에 대한 타개책으로 제안된 사항이다. ◦ 미국 전역에서 투자여력을 가진 사람들이 무거운 세금 때문에 처분하지 않고 보유만 하고 있는 미실현 자본수익(보유 아파트, 주식 등의 거래가격 상승분)들이 엄청난 규모라는 점에 착안, 보유자가 자산을 처분하지 않는 이상 세금으로 걷히지도 않을 사항이니 차라리 낙후지역에 투자하면 처분이득세(capital gain tax, 우리의 양도소득세와 유사)를 파격적으로 감면해줘서 낙후지역에 대한 자본투자를 유도하자는 것이 골자임 ◦ 즉, 미국 전역의 개인 및 투자자들이 보유한 자본을 저소득 낙후지역의 기업과 각종 재활성화 사업에 투자하도록 하기 위해 투자자에 대한 세금 인센티브 제도를 고안한 것이 미국의 기회특구 제도임 ◦ 미국 기회특구의 구체적인 세제 혜택을 우리나라 상황에 비유하여 이해하기 쉽도록 예를 들어 설명하면 다음과 같음 * 대도시에 아파트를 다수 보유한 납세자가 양도소득세로 내야 할 세금 때문에 팔지 못하고 주저하고 있는 상황을 그려보자. 이때 아파트를 처분해서 얻은 수익을 ‘기회특구펀드’에 투자하면 1) 원래 양도소득세로 내야 할 세금을 유예시켜 주고, 2) 투자한 기간에 따라 10~15%까지 양도소득세를 감면해주는 것은 물론, 3) 10년 이상 투자를 유지할 경우에는 펀드 투자로 얻게 되는 수익을 처분할 때 내야 할 양도소득세 전액을 면제해주는 혜택을 제공한다. □ 이 세금 인센티브 설계에서 특기할 사항은 세 가지이다. ◦ 첫째, 처분이득세 한 가지 세제혜택에만 집중하고 있다는 점 ◦ 둘째, 투자자들이 평소라면 투자하지 않을 지역에 투자하도록 유도하기 위해 전례가 없을 정도로 파격적*인 세금감면 규모를 제공하고, 투자가능 범위 또한 다른 상품에 비해 넓고 유연하게 설계되었다는 점 (일부 금지항목만 규정하고 그외는 전부 허용하는 네거티브 방식) ◦ 셋째, 바로 빠져나가는 투기자본이 아니라 10년 정도는 유지될 수 있는 장기투자를 독려하기 위해서 가장 파격적인 혜택은 장기투자의 경우에만 부여했다는 점 * 중요한 점은 투자가능 금액과 세금혜택 제공규모 모두에 상한과 하한선이 없다는 점임. EIG의 분석결과, 투자자산 가치상승률을 동일하게 7%로 하여 기회특구펀드와 통상적인 투자상품에 각각 100달러를 10년 동안 투자할 경우, 타 상품은 세후 132달러, 기회특구는 세후 176달러가 되어 기회특구가 44달러의 수익을 더 얻게 된다고 추정했음. 즉 10억 원 투자 시 타 상품보다 4.4억 원, 1천억 원을 투자하면 440억 원을 더 얻는 셈으로 부여되는 세제혜택이 가히 파격적이라 할 수 있음 □ 기회특구 제도의 운용 방식은 세제혜택 인센티브를 받기 위해 다수의 투자자들이 기회특구펀드로 자본을 투입하면 각각의 펀드에서 저소득 낙후지역인 기회특구 내의 자산(기업지분이나 물적 자산 등)으로 투자되는 구조이다. ◦ 흥미로운 부분은 이 구조가 다수의 투자자들로부터 자금을 끌어와 투자하는 자원 풀링(Resource pooling)이 특징인 벤처 캐피털, 뮤추얼 펀드, 사모펀드 등과 매우 유사하다는 점 (실제로도 이에 직접 착안해 고안됨) ◦ 즉 벤처 캐피털 등에서 낙후지역 투자를 특화시킨 버전으로, 여기에 정부가 낙후지역에 대한 투자를 끌어들이기 위해 특별한 세제혜택을 제공하는 사항을 추가한 것이 미국 기회특구 제도의 본질이라 할 수 있음 ◦ 이 연장선상에서 정확히 이해해야 할 사항이 있는데, 기회특구라는 공간 자체는 투자자들이 기회특구펀드에 투자해서 세금을 감면받을 수 있는 수많은 투자 대상지들을 주정부에서 정해 놓은 것에 불과하다는 점임. 즉, 기회특구로 지정한다고 해당지역에 특별한 세제혜택이 부여되는 것이 아니라는 것임 □ 이윤석 부연구위원은 이처럼 쉽게 어디든지 지정해서 민간자본을 끌어올 수 있도록‘가볍게 떠다니는’(free-floating) 형태로 미국 기회특구가 설계되었다는 점은 우리가 특히 주목해야 할 부분이라고 강조했다. ◦ 미국에서는 기회특구를 저소득 낙후지역만을 위한 자금조달 메커니즘으로 기회특구를 고안해서 운용하고 있으나, ‘가볍게 떠다닐 수 있다’는 특징 덕분에 얼마든지 더 넓고 다양한 영역에 걸쳐서 적용할 수 있는 확장성 때문임 ◦ 일례로, 우리나라의 산업위기지역, 지방소멸 대응을 위한 거점 및 메가시티 육성, 국가산단 등은 물론, 특히 앞으로 정부가‘민간주도 투자지역’으로 추진할 계획인 기업혁신파크 등에 대한 재원조달 메커니즘으로도 생각해 볼 수 있다는 것임(단, 미국처럼 가볍게 설계되는 것을 전제) □ 이윤석 부연구위원은 그 외에도 우리가 미국 기회특구 제도에서 특히 주목해야 할 사항으로 다음 세 가지를 꼽았다. ◦ 첫째, 국가가 세금을 부과할 수 있을지 없을지 모르는 미실현 자산에 대해 세금을 감면해줌으로써 국가가 거둬들인 세금으로 투입할 수 있는 금액보다 훨씬 많은 민간자본을 낙후지역으로 유입시킬 수 있는 방법이라는 점 ◦ 둘째, 낙후지역에 대한 투자라는 특성 때문에 큰 투자수익을 기대하기 어렵다 하더라도 처분이득세 감면혜택 하나만으로도 투자자들에게 충분히 매력적으로 설계되었다는 점임. 이는 특히 낙후지역에서 민간자본 유치 시 고질적 딜레마로 작용했던 최초 투자자 문제(first-mover problem)*를 극복할 수 있다는 점에서 중요 * 저소득 낙후지역은 대량의 자본유입을 필요로 하지만, 투자자들은 얼마든지 다른 곳에 투자할 수 있기 때문에 선뜻 나서서 리스크를 떠안고 저소득 낙후지역에 투자하려는 역량 있는 최초 투자자를 구하기 어려운 딜레마를 말함 ◦ 셋째, 이처럼 민간으로부터 자본을 끌어들이는 측면에서는 매우 효과적으로 설계되었지만, 정작 지역민들에게 더 많은 편익을 제공하는 투자(창업, 고용, 저렴주택 등)를 유도하기 위한 유인요소나 규정은 빠져 있다는 한계점이 있음 * 대부분의 투자자들은 높은 이익과 낮은 리스크를 제공하는 투자를 선호하는데, 현 기회특구 제도상 투자할 수 있는 항목이 넓고 다양하며 투입한 금액만 같으면 받을 수 있는 세제혜택도 동일하게 설계되어 있기 때문에 투자자들에게 수익성이 높은 투자 대신 더 큰 사회적 편익을 제공하는 사업들에 투자할 인센티브를 제공하고 있지 못함 ◦ 이로 인해 실제로 기회특구 도입 직후 초호화 콘도나 고급 아파트와 같이 오로지 수익성에 초점을 둔 부동산 개발에 기회펀드 투자가 집중되는 현상이 나타났고, 언론 및 전문가들로부터‘누구를 위한 세제혜택인가’등의 거센 비판을 받았다는 점은 우리가 결코 간과해서는 안 될 부분임 □ 미국의 경험과 시행착오를 참고했을 때 우리가 기회발전특구를 제도화하는 데 면밀히 고려해야 할 사항은 두 가지이다. ◦ 첫째, 기회특구펀드를 통한 투자들이 지역민들에 대한 사회적 혜택으로 이어지게 만들 수 있는 장치(예: 규정과 제도, 재투자 메커니즘 등)를 마련해야 한다는 것 - 구체적인 방안으로는 현재 미국에서 조명받고 있는 재투자 메커니즘 사례와 미국의 최근 개혁안에서 제시된 사항들(커뮤니티 혜택과 세금감면 규모 연동 제안, 커뮤니티 우선순위를 반영시키기 위한 제안 등)을 참고해 볼 수 있음 ◦ 둘째, 기회특구 지정과 관련한 사항으로, 여건이 상대적으로 양호한 구역들이 최대한 적게 포함될 수 있도록 섬세한 기준을 마련해야 한다는 점 - 미국 기회특구 도입 초기에 나타난 또 다른 중요한 문제점은 여건이 양호한 일부 지역들로 투자가 편중되었다는 점임 (기회특구 중 상대적으로 여건이 양호한 5%에 전체 투자액의 87% 집중). 바꿔 말하면 정작 투자가 가장 필요한 지역들로는 유입된 자본투자가 많지 않음 - 이런 문제를 해결하기 위해 현재 미국에서는 기회특구로 지정된 구역들 중 상대적으로 여건이 양호한 구역은 조기에 일몰시키자는 개혁안이 제안된 상태임 □ 이윤석 부연구위원은 그 외에 보다 큰 틀에서 우리가 짚고 넘어가야 할 중요한 사항들도 있다고 강조했다. ◦ 첫째, 우리의 기회발전특구 구상안을 보면 다양한 종류의 혜택(소득․법인세, 부동산 관련 지방세 등)을 담고 있는 형태로 논의되고 있는데, 기존 특구에서 제공되는 혜택에 추가로‘더 많은 가짓수의 혜택’을 제공하는 데 치중하는 접근법이 과연 바람직한지 생각해봐야 할 필요 ◦ 둘째, 미국과 유사하게 양도소득세 감면 혜택을 준다고 하면 우리나라에서 과연 투자자들에게 충분한 유인요소가 될 수 있는지에 대해서는 엄밀한 검토 필요 - 우리나라 양도소득세율은 미국보다 높고, 다주택자일수록 더 높은 세율이 부과된다는 점에서 기회특구의 세금혜택이 매력적일 수 있으나, 부동산을 10년 이상 보유하기만 해도 양도소득세를 80% 감면(장기보유 특별공제)해주는 우리 현실을 감안하면 양도세 감면혜택이 투자자들에게 충분히 매력적인지 검토할 필요 □ 이윤석 부연구위원은 오히려 가짓수는 적더라도 명확한 정책 초점하에서 해당 목적 달성을 위해 핵심이 되는 파격적인 새로운 세제혜택만을 한데 묶는 식의 새로운 모델로, 즉, ‘단순하되, 더 강력하게’(a simpler, targeted approach) 설계하는 방법이 더 유효할 수 있다는 의견을 제시했다. ◦ 미국 기회특구도 종합선물세트 같았던 임파워먼트존(Empowerment Zones)의 한계를 답습하지 않기 위해서 완전히 새로운 방식으로 단순하고 가볍게 설계되었다는 점도 간과해서는 안 될 부분이라고 강조했음 ◦ 이는 실제 운용 측면에서도 유리한데(예: 운영 중인 특구들과 관계 정립, 다양한 정책목표 달성을 위한 확장성 등), 단순한 형태로 가볍게 설계(free-floating)되어야만 다른 사업지구나 기존 특구와의 상충 없이 (덧씌워서) 운용할 수 있다는 점 때문임
등록일 2022-08-17
연구원소식 > 보도자료
“기업의 분산오피스, 위성오피스(satellite office) 운영전략 등 비수도권으로 기업유인의 새로운 기회”
“기업의 분산오피스, 위성오피스(satellite office) 운영전략 등 비수도권으로 기업유인의 새로운 기회”- 지역 거점도시의 역량 집중·육성, 원격근무여건, 정주여건 등 개선 필요국토硏, 워킹페이퍼 『기업 본사의 지방 이전 최근 동향과 정책 시사점 Ⅱ』□ 국토연구원(원장 강현수) 허동숙 부연구위원은 워킹페이퍼『기업 본사의 지방이전 최근 동향과 정책 시사점 Ⅱ』에서 국내 기업(본사)의 비수도권 이전 정책 및 동향을 파악하고 정책 시사점을 제시했다.◦ 기업(본사)의 수도권 집중은 인구 및 경제력의 수도권 집중을 심화시키는 요인이자 결과이다. □ 2019년 기준, 전국 사업체의 본사 중 56.9%(사업체 수 기준), 64.3%(종사자 수 기준)가 수도권에 집중됐다.( 참조)◦ 사업체 수에 비해 종사자 수 자료에서 수도권의 본사 집중이 더 높게 나타나 수도권 소재 기업 본사의 규모가 크다는 점을 알 수 있다.□ 전국 사업체의 본사를 전산업, 제조업, 지식서비스업으로 구분하여 비중을 확인하면 지식서비스업의 수도권 집중이 매우 현저하게 나타났다.( 참조)◦ 2019년 기준, 제조업 사업체의 본사 비중은 비수도권이 더 높고, 지식서비스업의 경우에는 압도적으로 서울의 집중이 높아 사업체 수와 종사자 수 모두에서 과반 이상을 차지하고, 수도권 전체로 보면 71.1%(사업체 수), 81.3%(종사자 수)를 차지했다.□ 정부는 1999년 이후 수도권 소재 기업의 수도권 외 이전에 대해 조세감면을 강화하는 등 각종 세제 및 보조금 지원 시책을 통해 기업(본사)의 지역 이전을 추진해왔으나 실효성이 부족하다는 비판이 제기되었다.◦ 그간 기업 이전 조세특례제도, 지방투자촉진보조금 , 기업도시개발, 혁신도시 조성에 따른 공공기관 이전과 기업유치 등 다양한 정책과 제도가 추진되었으나 다수의 연구는 실효성 제고를 위한 제도 개선이 필요하다고 지적하였다. ※ 조세특례제도(김학수 외, 2018; 김무열 외, 2020), 지방투자촉진보조금(산업연구원, 2020), 기업도시개발(송우경 외, 2020) 등.□ 비수도권의 많은 산업도시는 지역 사업체를 운영하되 수도권에 본사를 둔 대기업의 분공장 형태로 운영됨에 따라 지역소득 유출이 크고, 지역경제의 자립성이 취약한 바, 지역산업 위기 극복 및 회복력(resilience) 강화를 위한 핵심과제의 하나로서 자립적 본사 기능의 확대를 통해 지역 자생력 강화가 중요하다. □ 최근 코로나19, 4차 산업혁명 등에 따라 급변하는 기업환경 속에서 기업의 분산오피스, 위성오피스(satellite office) 운영전략 등은 비수도권에 기업유인의 새로운 기회를 가져올 가능성이 있다. ◦ 기업이 집중과 분산의 전략을 동시에 활용함에 따라 비수도권으로의 기업 이전을 촉진하기 위해서는 기존 정책의 보완과 더불어 지역 거점을 중심으로 기업환경의 변화에 대응해 다양한 업무환경 제공 방안을 논의할 필요가 있다. ※ Florida(2020)는 코로나19 이후 본사의 입지는 대도시 중심부로의 집중과 교외로의 분산, 소위 허브앤스포크(hubs-and-spokes)가 동시에 진행될 것이라고 전망함. ◦ 일본, 미국 등은 최근 상기의 업무환경 변화에 대응하여 위성오피스 도입을 촉진하고, 리스크 분산 및 인재 유치를 위한 본사 이전과 분산에 관한 논의가 활발히 진행 중이다. □ 비수도권 지역에 기업 본사를 유치하기 위해서는 제반 여건 정비와 기업친화적 환경을 구성하는 것이 중요하다. ◦ 기존 해외 연구는 본사 입지가 유리한 지역은 사업서비스가 잘 발달되어 있고, 교통이 편리(특히 공항 설비)하고, 법인세와 임금이 낮고, 창의적 고급 인재풀과 교육기관이 존재하는 지역이며, 기업의 특성으로는 비교적 규모가 크고, 신생기업일수록 본사 이전을 용이하게 결정하는 것으로 나타났다.□ 허동숙 부연구위원은 “국내에서도 기업의 비수도권 이전 사례가 있고, 해외사례를 검토한 결과 지역의 매력을 높인다면 비수도권이 본사의 입지처로 불가능한 것은 아니라는 점에서 지역 거점도시의 역량 집중·육성이 필요하다”고 강조했다. □ 정책적 시사점으로는 기업 본사의 지역 이전을 위해서는 기존 제도의 틀을 뛰어넘는 과감한 제도 개선방안 마련, 지역대학의 역할 확대와 고급인재 양성, 비수도권의 기(旣) 진출기업을 대상으로 한 기능고도화 지원책, 재택 원격근무 시대에 대응한 여건 조성, 지역 기업 활성화(또는 수도권 기업의 지역 이전)를 위해 정주 기능 개선, 육아 및 교육 등 복합적 정책이 요구된다. ◦ 기업 이전 조세감면, 보조금 지급 등과 같은 인센티브 제공의 효과에 대해서는, 조세감면 제도 등 인센티브 그 자체가 문제인지, 아니면 감면 인센티브 규모가 작거나 국세로 되어 있는 법인세 제도의 문제 때문인지 검토가 필요하다. - 기존 연구는 지방 신증설 투자에 대한 대규모 세액감면제도의 효과성에 회의적이나(김학수 외, 2018), 해외 연구에서는 재정분권과 법인세 결정에 대한 재량권 확대 및 지역 간 재정인센티브 경쟁이 기업유치에 양의 효과를 가져온다는 결과도 제시되었다(Strauss-Kahn and Vives, 2009; 名方佳寿子, 2016).◦ 기업의 특성에 따라 이전 요인이 다양하기 때문에 기업 본사의 이전을 유인하기 위해서는 정책 수요자 지향의 제도 개선 및 보완이 필요하겠다. ◦ 한편 국내에서는 기업 본사 이전의 동향과 요인에 관한 본격적인 연구가 희소하므로, 향후 코로나19 이후 기업 본사 사무소의 재배치 동향이나, 기업 본사 부문의 이전에 관한 데이터 확보, 이전 요인에 대한 체계적인 분석이 필요하다.
등록일 2021-08-03
연구원소식 > 주요행사
「평창동계올림픽 성과와 과제」 세미나 성료
「평창동계올림픽 성과와 과제」 세미나 성료 일시|2018년 11월 21일(수) 10:00장소|서울 LW컨벤션센터 「평창동계올림픽 성과와 과제」 세미나가 11월 21일 서울 LW컨벤션센터에서 개최됐다. 이번 행사는 경제·인문사회연구회, 국가균형발전위원회, 평창동계올림픽조직위원회, 강원도, 대한민국지방신문협의회, 국민일보가 공동개최하고 국토연구원 등 국책연구기관이 주관했다. 국토연구원과 강원연구원이 주관한 ‘평창올림픽과 지역발전’에서는 강원연구원 박상헌 박사가 주제발표를 했다. 국토연구원 강현수 원장을 좌장으로 국토연구원 김명수 도시연구본부장, 한림대 안동규 부총장, 한국지방행정연구원 박승규 박사가 토론자로 나섰다. 김명수 본부장은 “올림픽 등 메가 이벤트는 제시한 경제적 효과를 플러스하기 위한 추가 노력이 중요하다”고 강조하고, “육해공 교통인프라 상호유기적 구축, 관광․문화자원을 고급화된 체류형 관광지로 개발이 필요하다”고 주문했다. 안동규 부총장은 “올림픽자원의 유산화는 민간주도로 확산, 평화올림픽을 계기로 지속가능한 지역발전 모델 확산이 필요하다”고 강조했다. 박승규 박사는 올림픽 유산을 지역개발로 지속화할 수 있는 방안을 모색하고 올림픽의 효과를 종합적 측면과 실증데이터로 평가할 필요가 있다고 제안했다. 세션별 발표와 토론을 마치고, 성경륭 경제·인문사회연구회 이사장이 좌장으로 김중석 강원도민일보 사장, 육동한 원장, 강현수 국토연구원장, 김연철 통일연구원장, 최정표 한국개발연구원장, 김정만 한국문화관광연구원장 등이 토론자로 참석하여 종합토론이 진행됐다.
등록일 2018-11-22
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