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산지 보전을 고려한 재생에너지 관리정책 개선방안

"산지 보전을 고려한 재생에너지 관리정책 개선방안" 국토硏, 국토정책Brief 제874호 □ 난개발로 인한 산지 훼손이 심화되고 민원이 발생하면서 산지 내 재생에너지 확산이 사회적 반발에 직면하고 있다. 산지 내 재생에너지 시설 설치에 따른 주요 문제점은 환경적 문제, 안전 문제, 그 외 주변 영향 문제로 요약된다. ◦ 재생에너지 시설은 2018년까지 산지전용허가를 통해 산지 내에 입지가 허가되면서 시설 건수가 급증함   - 안전 문제: 산사태 유발, 사면 붕괴, 토사 유출 등    - 환경 문제: 생태계 훼손, 토양 오염, 폐기물 문제 등    - 그 외 주변 영향: 경관 훼손, 지역 주민과의 갈등 등  ◦ 그러나, 탄소중립을 달성하기 위하여 재생에너지 발전시설의 산지 활용이 필수불가결하다거나, 유리한 점이 많다고 보기는 어려움 □ 이에 국토연구원(원장 강현수) 연구기획·평가팀 조만석 연구위원은 국토정책Brief 『산지 보전을 고려한 재생에너지 관리정책 개선방안』에서 생태자원 보호, 미세먼지 완화, 탄소흡수원 제공, 휴양기능 제공 등 다양한 공익가치를 가지는 산지의 재생에너지 시설 개발·운영 실태와 주요 이슈를 살펴보고 산지 내 재생에너지의 필요성을 고찰하였다. □ 조만석 연구위원은 현장조사, 담당자 면담, 관계자 설문조사 등을 통해 정책대안을 객관적으로 검증하고, 우선순위를 도출하여 새로운 정책대안 마련에 활용하였다. ◦ 최근에 개정된 입지규제 사항을 시범지역에 적용·분석하여 정책의 실효성을 검토   - 현재 산지 내에 설치되어 있는 산지 태양광(대부분 산지전용허가) 시설이 제도 강화 이후에도 입지가 가능한 지 여부 검토   - 자체분석 결과, 「산지관리법」 관련 제도가 강화되면 허가가능 건수가 약 64% 감소하는 것으로 나타나 규제의 효과를 확인, 지자체의 자체 이격거리기준을 추가로 적용할 경우 허가가능 건수는 약 86% 감소 ◦ 설문조사를 통해 현행 정책을 평가하고 새로 제시한 정책대안의 중요성 및 우선순위를 확인 □ 또한, 산지 재생에너지와 관련된 최근 제도개정 사항을 검토하여 제도의 현황과 한계를 심층분석하고 정책대안과 세부적인 정책방향 등을 구체적으로 제시하였다. ◦ 산지와 전기사업 측면에서 책무관계를 담론적으로 규정   - (산지 재생에너지 책무) 산림청의 산지보전 책무와 산업통상자원부의 전기사업 및 재생에너지사업 관리 책무의 분리 및 바람직한 정책방향 도출 제안 ◦ 허가단계, 관리단계, 그린뉴딜과의 연계성을 중심으로 정책대안을 도출   - (허가단계의 정책대안) 전기사업허가, 산지일시사용허가 등과 관련한 허가기준 구체화, 허가기간 추가 연장, 허가기준 이관, 계획입지제도 도입 등 정책대안 도출   - (관리단계의 정책대안) 시설 준공 이후 산지 또는 전기사업 관리 차원의 관리정책 구체화, 점검기간·횟수·내용 개선, 지침 마련, 조치수단 구체화 등 정책대안 도출

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도시취약지역 공공주도 정비에 따른 갈등양상과 정책과제

최근 공공주도 정비사업 추진 시 다변화하는 갈등양상을 파악하고자, 이 연구에서는 공동체 특성, 사업 특성, 지역 특성을 기준으로 공공주도 정비사업이 논의 중이거나, 진행 중인 전국 3개 쪽방촌(서울, 대전, 부산)에 관한 사례연구를 실시했다. 조속한 사업추진을 위해서는 사업대상지별 갈등양상을 파악하고 이를 통해 사업대상지별로 차별화된 공공성 개념을 명확하게 정의할 필요가 있다. KRIHS: 이 연구를 수행하게 된 동기는? 김수진: 쪽방촌 개발이 「공공주택 특별법」에 의거한 공공주택사업으로 추진되면서 토지수용방식에 반발한 토지등소유자(재개발구역 안의 토지 또는 건축물의 소유자)와 공공 간 갈등이 미디어 등을 통해 부각되었고, 일부 사업 지연의 원인이 되고 있다. 이러한 상황에서 상대적으로 목소리를 높이고 있지 않은, 토지등소유자 이외 주체들, 각각의 입장은 어떠한지 궁금했다. 실제로 현장에서는 어떤 방식으로 사업이 추진되고 있고, 그 과정에서 갈등양상이 어떻게 전개되는지 사례별 차이에 초점을 맞춰 살펴보고자 연구를 시작하게 되었다. KRIHS: 이 연구의 의미는 무엇인가? 김수진: 쪽방촌이라는 용어를 사용하지만, 그 안을 들여다보면 동일한 하나의 물리적 공간이라기보다는 지역별, 공동체별로 다양한 유형들이 존재한다. 쪽방주민이라는 용어도 마찬가지이다. 갈등양상은 이러한 차이에서 기인한다. 그렇기에 갈등을 효율적으로 해소하고 조속히 사업을 추진하기 위해서는 갈등양상 자체에 대한 보다 근본적인 질문이 필요한 시점이다. 또한 이러한 질문에 답하는 과정을 통해 쪽방촌 개발에 있어 공공의 역할과 공공성의 의미에 대해 다시금 생각해볼 수 있으리라 생각한다. KRIHS: 연구 수행과정에서 있었던 에피소드는? 김수진: 쪽방촌 주민 인터뷰를 진행할 때 종종 들었던 말이 있다. 주민간담회가 열려도 사는 게 바빠서 참석하기 어렵고, 참석한들 무슨 말을 하는지 알아듣기 어려우니 누가 대신 가서 듣고 이해할 수 있는 말로 설명해줬으면 좋겠다는 것이다. 쪽방촌 주민을 위해 사업을 진행한다고 하면서도, 정작 다수의 주민(특히 세입자)은 ‘개발이 된다고 하던데’ 정도만 알고 있고, 불확실한 미래에 대해 막연한 두려움을 갖고 있다. 단순히 정보접근성 향상과 주민참여를 강조한다고 해결될 수 있는 문제가 아니기에 인터뷰가 계속될수록 생각이 많아지고 마음이 무거워졌다. KRIHS: 연구수행 시 보람을 느꼈거나 아쉬웠던 점은? 김수진: 사실 보고서를 작성하는 과정은 처음에 서술한 내용 중에서 논쟁이 될 만한 부분들을 삭제해가는 과정에 가까웠다. 현장에서 마주한 한 분 한 분의 삶에 해당 사업이 미칠 영향이 어떠할지 실감하기에, 함부로 글을 쓸 수가 없었다. 역량 부족과 시간 제약 때문에 한 번이라도 더 읽고 검수하지 못해 아쉽고 죄송한 마음이 든다. KRIHS: 앞으로 더 하고 싶은 연구가 있다면? 김수진: 하나의 도시를 선정하여, 쪽방 주민 전수조사를 실시하고 실태를 반영함으로써 현재 축소된 쪽방촌과 쪽방 주민의 개념을 명확히 하고 싶다. 김수진 부연구위원은 2015년 영국 런던대학교(University of London)에서 개발계획(Development Planning) 전공으로 박사학위를 취득하고 현재 국토연구원 국가균형발전지원센터에 재직 중이다. 주요연구 관심분야는 포용도시 관점에서 기후변화적응과 재난위험감소 접근법을 통합하고 그 과정에서 도시에 대한 권리를 추구하는 데 있다.

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“도시취약지역 공공주도 정비와 갈등양상별 공공성 확보 방향”

“도시취약지역 공공주도 정비와 갈등양상별 공공성 확보 방향”​국토硏, 국토정책브리프 『도시취약지역 공공주도 정비와 갈등양상별 공공성 확보 방향』​​​​​​​​​​□ 국토연구원(원장 강현수) 김수진 부연구위원은 국토정책Brief『도시취약지역 공공주도 정비와 갈등양상별 공공성 확보 방향』에서 도시취약지역을 대상으로 한 정비사업의 공공의 역할을 밝히고, 사례별 갈등 양상을 소개하며 갈등양상별 공공성 확보를 위한 정책방향을 제시했다.□ 최근 공공주도 정비사업 추진 시 도시취약지역(쪽방촌 등)이 사업대상지역으로 포함되면서 정비사업의 공공성을 강조하는 방향으로 정부정책을 선회했다.◦ (공공 주도) 2020년대 국토교통부는 서울시 내 위치한 영등포 쪽방촌(국토교통부 2020a), 대전역 쪽방촌(국토교통부2020b), 부산역 쪽방촌(국토교통부2020c), 서울역 쪽방촌(국토교통부 2021b) 등 슬럼화가 진행되고 있는 도시취약지역을 대상으로 한 정비방안을 연이어 공표했다.□ 정비사업의 공공성을 강조하는 과정에서 이해관계자 간 갈등양상이 다변화하고 있다.◦ 민간 주도 재개발사업 추진과정에서 도시취약지역은 취약계층 삶의 터전임에도 불구하고, 투기성 수요 유입으로 인한 개발가능지로만 인식되어 세입자 보상과 이주대책을 놓고 토지 등 소유자와 세입자 간 갈등이 심화됐다.◦ 새롭게 제안된 공공 주도의 정비사업 방식은 주민동의율을 낮추거나 공공 직접시행(도심 공공주택 복합사업, 공공직접시행 정비사업 신설) 및 수용(쪽방촌을 대상으로 한 기존 공공주택사업) 방식을 강조(국토교통부 2021a). 그 과정에서 일견 민간 주도 재개발 시절 첨예했던 가옥주와 세입자 간 갈등이 소유자와 공공 간 갈등으로 전환되는 듯하다. - 그러나 토지등소유자와 공공 간 갈등 이면에는 소유자 간 갈등, 세입자와 공공 간 소통, 주민조직과 지원조직 간 입장 차이 등이 자리하고 있다.□ 다변화하고 있는 갈등 양상을 적절히 관리하지 못한다면 또 다른 사회비용이 발생하므로 공동체 특성, 사업 특성, 지역 특성을 기준으로 갈등 양상을 파악하고 그 과정에서 공공성을 정의하고 확보해야 한다.□ 공공역할 변화에 따른 갈등 양상 변화를 살펴보고자, 공공주택사업 방식으로 쪽방촌 공공주도 정비사업이 논의 중이거나 진행 중인 사업대상지역(서울역 쪽방촌, 대전역 쪽방촌)과 주거환경개선사업 방식으로 진행 중인 사업대상지역(부산역 쪽방촌)을 비교하여 사례 분석을 실시했다. (기간: 2021년 7~9월)① [서울역 쪽방촌 사례분석 결과] 지구 지정 이전 단계에서 소유자 반발이 주로 보도되고 있으나, 쪽방촌 주민의 목소리를 대변하는 주민조직의 역할은 크게 가시화되지 않은 상황이다.② [대전역 쪽방촌 사례분석 결과] 지구 지정 이후 단계에서도 여전히 비대위가 난립하고 세입자 중심의 주민조직은 없어 세입자는 ‘강요된 침묵’ 상태이다.③ [부산역 쪽방촌 사례분석 결과] 소유자와 공공은 원만한 협력관계를 통해 사업 추진을 함께 견인하는 입장이다.◦ 소유자와 공공 간 갈등 이면에는 소유자 간 갈등이 자리하고 있으며, 대표성을 가진 세입자 중심의 주민조직이 없을 경우 소유자 외 주체는 사업 추진과정에 실질적으로 참여하기 어렵다.◦ 조속한 사업 추진을 위해서는 사업대상지별 갈등양상을 파악하고 이를 통해 사업대상지별로 차별화된 공공성 개념을 명확하게 정의할 필요가 있다.□ 김수진 부연구위원은 내용적 공공성과 절차적 공공성의 개념을 밝히고, 각 지역사례를 통해 도시취약지역 공공주도 정비사업의 공공성 확보를 위한 정책의 방향성을 제안했다.◦ (도시취약지역 공공주도 정비사업의 필요성) 도시정비 및 주택공급의 양적 확대보다는 재정착 과정을 통한 사회복지서비스 전달체계 구축 및 취약계층 삶의 질 향상에 주안점을 두어 공익적 공공성 확보◦ (취약계층 실태조사에 기초한 데이터 구축) 효율적 갈등관리를 위해서는 공동체 특성과 지역 특성을 기준으로 취약지역 거주민에 대한 데이터를 구축하고, 이에 기초하여 사업을 보완함으로써 내용적 공공성 확보◦ (거버넌스) 대표성 있는 주민조직 구축 지원 및 참여 보장, 지원조직의 역할에 대한 고민, 공공과의 소통창구 마련 등을 통해 절차적 공공성 확보​