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개발제한구역 제도의 효과 분석과 향후 과제

“개발제한구역 제도의 효과 분석과 향후 과제”     국토硏, 국토정책Brief 제1075호 발간 □ 개발제한구역은 1971년 「도시계획법」에서 ‘도시의 무질서한 확산 방지’와 ‘도시 주변 자연환경 보전’을 통한 건전한 생활환경 확보 및 국방상 필요를 목적으로 도입되었으나, 지난 50여 년간의 사회 변화에 따라 지속적으로 제도가 개선되면서 정책 성격이 변화 ◦ 고도성장기에 도입된 제도가 저출생, 고령화, 지방소멸 등 선진국형 도시문제가 발생하는 현시점에도 유효한지에 대한 재검토 필요 □ 국토연구원(원장 임재만) 도시정책·환경연구센터 유재성 부연구위원과 연구진은 국토정책 Brief 제1075호 “개발제한구역 제도의 효과 분석과 향후 과제”를 발간하고 정책방안을 제시하였다. □ 지난 35년(1985~2020)의 위성영상 분석 결과 중심도시 외연 확산은 억제되었지만, 개발제한구역이 없는 상황을 가정한 시뮬레이션과 비교한 결과는 개발제한구역 해제 제도 도입 이후 개발제한구역이 대도시 주변 개발 적합지의 개발을 지연시키는 기능을 하는 것으로 보임 - 시뮬레이션과 현실의 차이는 토지 개발 위치보다 개발 시기에서 나타나고, 시뮬레이션에서 도출된 개발 유력지역이 분석 기간 이후 지정된 제3기 신도시 등 실제 대규모 해제 위치로 결정 □ 1970년대에 설정한 개발제한구역의 목적이 어느 정도 잘 수행되었지만, 한계가 나타나고 있으므로 계획 차원에서 개발제한구역이 체계적 성장관리 도구로 기능할 수 있도록 제도 개선 필요 □  유재성 부연구위원과 연구진은 보고서를 통해 다음과 같은 정책방안을 제시하였다. ◦ (외연 확산 억제에서 도시권 성장관리로 전환 필요) 1971년 제도 도입의 목적인 ‘도시 확산 억제’에서 벗어나 저성장·인구감소 시대에 부합하는 도시권 단위의 성장관리 수단으로 정책 목적 재정립 필요 ◦ (도시권 성장관리의 운영 기준 정립 필요) 도시 성장 방향이나 기반시설 부담 등 광역공간구조를 고려하는 기준을 통해 개발제한구역 조정 필요 - 도시권 성장관리를 위하여 해제·존치의 이분법적 접근을 넘어 보전·관리·활용의 다층 구분을 통하여 다른 정책 수단과의 유기적 연계 검토 필요

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청년 삶의 질 향상과 주거안정을 위한 중장기 정책방향 연구

저성장과 인구구조 변화 속에서 청년세대는 일자리, 소득, 자산, 주거 등 여러 측면에서 동시다발적인 불안정성에 직면해 있다. 국토연구원 이길제 연구위원 외 연구진이 수행한 「청년 삶의 질 향상과 주거안정을 위한 중장기 정책 방향 연구」는 이러한 문제의식 위에서 청년 주거정책이 나아가야 할 중장기적 방향을 종합적으로 제시한다. 이 연구는 주거실태조사 마이크로데이터를 분석하여 청년 가구의 주거 특성과 정책 수요가 시기별로 어떻게 변화해 왔는지를 검토하고, 여기에 청년 당사자와 현장 활동가를 대상으로 한 초점집단면접(FGI) 결과를 더해 통계와 현장의 목소리를 함께 담아냈다. 이를 토대로 ‘청년의 자립과 사회통합 기반으로서 주거’라는 2035년 청년 주거의 미래 비전을 새롭게 설정하고, 사각지대 없는 주거안전망 강화, 교육·일자리 연계 등 6대 부문에 걸친 중장기 정책 과제를 도출했다.   KRIHS: 이 연구를 수행하게 된 동기는? 이길제: 2017~2019년 저출산고령사회위원회 인구·재정분과에 참여하면서 본격적으로 청년 주거문제를 해결하기 위한 정책방향과 대안에 대해 고민하기 시작했다. 그런데, 청년 주거문제를 들여다보면 볼수록 교육과 고용, 지역, 복지 등 여러 문제가 복합적으로 얽혀 있어 해결하기가 너무 어려웠고, 청년들이 실제 만족하고 체감할 수 있는 정책 대안을 만드는 것이 가능한지에 대해서도 회의적이었다. 그러다, 2025년 원내에 청년주거정책연구단이 만들어지면서 그동안 고민해왔던 청년 주거문제에 대한 문제의식들을 정리해보고, 큰 틀에서의 방향성을 정립해 보고자 이 연구를 수행하게 되었다.   KRIHS: 이 연구의 의미는 무엇인가? 이길제: 기존 주거정책 연구들이 특정 취약계층에 초점을 맞췄던 것과 달리, 이 연구는 만 19~39세 전체 청년을 포괄적으로 다룬 장기적 관점의 선도적 연구라는 데 의미가 있다. 또한, 청년의 주거 문제를 단순히 ‘집’의 문제로 국한하지 않고 일자리, 금융(부채), 교육 등 삶 전반의 차원과 연결해 다차원적으로 조명했다. 이 과정에서 ‘공간’, ‘경제’, ‘시간(생애주기)’이라는 세 가지 핵심 키워드를 도출해 청년 주거 비전과 사회통합 기반의 방향성을 입체적으로 구체화할 수 있었다. 단편적인 전월세 자금 대출이나 공급 확대를 넘어, 연령통합적 관점에 기반한 주거지원 제도로의 패러다임 전환이 필요하다는 제안을 한 것도 성과라 할 수 있다. 전세사기와 과도한 부채 증가처럼 기존 수요자 맞춤형 지원이 낳은 부정적 파급효과를 검토하고, 구체적이지는 않지만 개선 방향을 제시했다는 점에서도 의의가 있다고 본다.   KRIHS: 연구 수행과정에서 있었던 에피소드는? 이길제: 내 나이가 이제 청년과는 거리가 멀어져서 청년이 생각하는 가치관을 제대로 공감하고 연구에 담아낼 수 있을까 하는 우려가 있었다. 그래서 2009년부터 2024년까지 트렌드에 관한 책을 쭉 읽어보고, 주요한 트렌드 키워드를 정리하면서 통계에서 말해주지 않는 청년 세대의 심리나 정서, 욕구, 가치관을 이해하고, 연구에 담아내고자 하였다. 물론 모든 청년들이 이런 트렌드에 동의하거나 공감하지 않을 수는 있지만, 청년 당사자가 아닌 관점에서 청년 세대의 기저에 흐르는 불안감과 정서, 욕구 등을 이해하는 데 많은 도움이 되었다.   KRIHS: 연구수행 시 보람을 느꼈거나 아쉬웠던 점은? 이길제: 이 연구를 하면서 개인적으로 설정했던 가장 큰 목표는 청년 주거문제 및 주거정책과 관련해서 지금까지 논의되었던 여러 이슈나 기존에 논의되었던 내용들, 관련 계획, 청년 주거실태의 변화과정, 청년 주거정책 등을 전반적으로 정리함으로써 앞으로의 청년 주거정책 연구에 기초를 다지는 것이었다. 그런 측면에서 이 연구는 어느 정도 성과가 있었다고 생각하며, 보람도 느낄 수 있었다. 하지만, 청년 주거문제 해결에 관해서는 큰 틀에서의 방향만 제시하였고, 구체적인 정책대안을 제시하지는 못했다는 점에서 아쉬움이 크게 남는다.   KRIHS: 앞으로 더 하고 싶은 연구가 있다면? 이길제: 이번 연구에서 제안한 비전을 실현하기 위해, 청년의 취업·창업 정책과 주거지원을 물리적·제도적으로 통합해 제공하는 실질적인 정책 연계 모델을 좀 더 깊이 연구하고 싶다. 아울러 비수도권 청년의 유출을 막고 지역 정착을 유도하기 위해 귀농·창업 청년 등의 특수한 수요를 반영한 지역 맞춤형 로컬 주거지원 전략, 그리고 전월세 보증금 대출 중심의 지원이 가계부채와 임대료 상승에 미친 영향을 계량적으로 분석해 부채에 의존하지 않는 지속 가능한 주거비 보조 시스템을 설계하는 연구도 이어가고 싶다. 장기적으로는 특정 연령 기준에 얽매이지 않고 생애주기적 위험과 개인의 주거 욕구에 유연하게 대응할 수 있는 ‘연령통합적’ 주거복지 제도로의 개편 가능성에 대해서도 심층적으로 연구를 시도해 보고 싶다. 이길제 연구위원은 2016년 서울대학교 환경대학원에서 도시계획학 박사를 취득하고 현재 국토연구원 주거정책연구센터 연구위원으로 재직 중이다. 주요 연구분야는 주거복지, 주택정책, 부동산정책, 기초생활보장, 사회보장 행정데이터 등이다.

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가족 개념 변화에 따른 주거정책 개선방향 연구: 비친족가구 주거실태를 중심으로

결혼·출산 등 가족 형성 및 이행의 보편성이 약해지는 가운데, 친구, 동료, 연인 등 법적 가족이 아닌 사람과 함께 사는 비친족가구가 증가한다. 이러한 현상은 가족을 기본단위로 시행되어 온 주거정책에 시사하는 바가 크다. 윤성진 부연구위원이 수행한 ｢가족 개념 변화에 따른 주거정책 개선방안 연구｣는 주거정책에서의 가족 개념 적용과 한계를 살펴보고 정책 방향을 제시한다. KRIHS: 이 연구를 수행하게 된 동기는? 윤성진: 이 연구는 ‘함께 살기’에 대한 고민에서 출발한다. 전통적인 ‘함께 살기’ 방법은 ‘결혼’이었다. 그런데 언제부턴가 결혼은 필수가 아닌 선택으로 인식되고, 누군가에게는 부담스럽거나 꺼려지는 일이 되기도 한다. 그 외에도 만혼, 이혼, 사별 등으로 개인 생애에서 혼자 지내는 시기가 길어진다. 혼자 사는 것은 장점도 많지만 취약한 측면도 존재한다. 특히 고령화가 심화되면서 1인 가구의 취약성은 더 이상 개인의 문제에 머물지 않고 사회적 문제로 이어질 수 있다. 이러한 문제를 고민하던 중, 친구나 연인 등과 함께 사는 비친족가구에 관심을 가지게 되었다. 이들은 함께 살며 아플 때나 위기 상황에서 서로를 돕고, 심리적 유대감과 소속감, 안정감을 느끼고 있었다. 그러나 법적 가족이 아니기 때문에 주거지 물색, 계약, 자금 마련, 거주, 퇴거 과정에서 불편을 경험하거나 정책 이용에 제약이 있었다. 이를 다룬 연구가 필요하다고 생각했다. KRIHS: 이 연구의 의미는 무엇인가? 윤성진: 이 연구는 ‘가족’과 ‘함께 거주하는 사람’이 일치하지 않는 현상에 주목하며, ‘가족’이 주거정책의 기본단위로 여전히 적합한가에 대한 근본적 질문을 던진다. 가족에 대한 사회적 인식 변화와 가족 구성 실태를 제시하고, 주거정책에 적용되는 가족 개념을 비판적으로 검토하였다. 또한 통계자료, 인터뷰, 설문조사를 통해 관련 실태를 구체적으로 파악하였다. 그 결과, 비친족가구가 경험하는 주거불안 및 정책 접근 제약 요소를 확인할 수 있었다. 이를 바탕으로 ‘가족 단위’에서 ‘거주 단위’ 주거정책, ‘획일적 생애주기’가 아닌 ‘다양한 생애경로’를 고려한 주거정책, ‘혼자 살기’ 외에 ‘함께 살기’를 선택할 수 있는 주거정책이라는 정책 방향을 제시하였다. KRIHS: 연구 수행과정에서 있었던 에피소드는? 윤성진: 이 연구를 수행하며 많은 분을 인터뷰했다. 어떻게 함께 살게 되셨는지, 주택의 상태는 어떠한지, 공간을 어떻게 나누어 살고 있는지, 함께 살면서 어떠한 점이 좋고 어떠한 점이 불편한지 등을 여쭤보았다. 상당히 다양한 관계와 방식으로 함께 살아가는 이야기를 들을 수 있었다. 특히 함께 살고 있던 어머니가 돌아가셔서 혼자 살게 된 친구를 위로하면서 함께 살게 된 이야기, 코로나로 사업이 망한 친구와 함께 살게 된 이야기, 만성 췌장염으로 고생할 때 함께 사는 사람이 돌봐준 이야기 등 서로 깊은 유대감을 가지고 돌보며 살아가는 모습이 인상적이었다. 가족과 주거라는 개인적이고 내밀한 주제에 대해 마음을 열고 응답해주신 모든 분께 감사를 전하고 싶다. KRIHS: 연구수행 시 보람을 느꼈거나 아쉬웠던 점은? 윤성진: 우리나라는 급격한 인구변화에 직면하고 있다. 변화한 인식과 현실에 ‘적응’해야하는 동시에, 저출생 등 인구문제에 ‘대응’해야 하는 과제를 안고 있다. 두 방향 모두 중요하지만, 때로는 양립하기 어려운 딜레마에 부딪히기도 한다. 이 연구는 다양해진 가족 및 가구 구성에 적응하는 관점에 보다 중점을 두었다. 사회적 수용성과 정책적 우선순위 등을 고려하여 현실적인 방안을 제시하고자 했지만, 주거정책을 인구정책 수단으로 활용하고자 하는 시각에서는 비판이 따를 수 있다. ‘적응’과 ‘대응’이라는 두 과제를 모두 아우르지 못했다는 점은 아쉬움으로 남는다. 하지만 기존 주거정책 논의에서 소외되었던 비친족가구의 주거 문제를 제기했다는 점에서는 보람을 느낀다. 앞으로 이에 관한 건설적인 논의가 이어지길 기대한다. KRIHS: 앞으로 더 하고 싶은 연구가 있다면? 윤성진: 앞으로도 ‘집’과 ‘사람’에 관한 연구를 꾸준히 이어가고자 한다. 특히 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 삶을 누릴 수 있는 주거권 보장에 집중하고자 한다. 이번 연구도 역시 법적 가족이 아닌 사람과 함께 사는 가구의 주거권 보호에 대한 것이다. 이처럼 제도의 경직성이나 관행의 한계, 구조적 문제로 인해 주거와 관련하여 불편이나 불안을 경험하는 다양한 삶의 조건들에 관심을 두고, 이를 해소하기 위한 실질적인 대안을 지속적으로 모색하고자 한다. 윤성진 부연구위원은 2020년 연세대학교 도시공학 박사를 취득하고, 현재 국토연구원 주택·부동산연구본부 주거정책연구센터 부연구위원으로 재직 중이다. 주요 연구분야는 주거정책, 주택임대차 제도, 주거권 등이다.