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국유재산 정책변화에 따른 통합적 관리체계 개선방안 (Improving an Integrated Management System in Response to Changes in National Property Policy)
기본 22-46
저자 윤정재, 김고은, 이승욱, 정민기, 이수진
발행일 2022-12-31
발간물 > 정기간행물 > 국토
[KRIHS가 만난 사람 69] 국토의 효율적 이용과 관리를 통한 민·군 상생전략 도출
통권500호 (2023. 6)
저자 김고은
발행일 2023-06-10
발간물 > 정기간행물 > 워킹페이퍼
도심 거점지역의 정비 관련 법제도 패러다임 변화 분석
WP 23-03 도심 거점지역의 정비 관련 법제도 패러다임 변화 분석 김고은 국토연구원 부연구위원, 이정란 한양사이버대학교 교수 ■ 최근 국가와 지자체는 기존 도심 거점지역의 상업·공업지역에 관한 다양한 방식의 거점 정비·조성 방안을 제시함 - 윤석열 정부는 120대 국정과제를 통해 용산시대 개막, 도시계획 개편, 정비사업 규제개선, 1기 신도시 정비, 메가시티 조성을 위한 도심융합특구 등 성장거점 조성 등 다양한 차원의 도심 거점지역에 관한 정비·조성 관련 정책을 밝힘 - 지자체별로는 2030년을 목표로 하는 정비기본계획, 노후 공업지역 기본계획 등을 수립하며, 각 도시의 정비를 목표로 각종 계획이 추진되고 있음 ■ 도심 거점지역은 도시민이 오랫동안 활동해오며, 다양한 인프라와 산업적 여건이 집약된 장소로서, 도시 성장을 위한 효율적 활용이 필수적인 곳임 - 도심 거점지역이란 도심 등에서 광역적 거점 역할을 하는 일단의 지역으로서, 주로 기존 대도시의 도심과 함께 부도심, 교통 및 산업 중심지 등으로 정의함 - 도심 거점지역 정비에 관한 법안 발의, 정책 등이 발표되고 있는 현재, 개별법들을 큰 틀에서 이해하고 앞으로 방향 설정을 위해 변화를 종합해볼 필요가 있음 ■ 도심 거점지역의 상업·공업지역 정비 차원에서, 개별적으로 다루어져 왔던 관련 법제도 변화 흐름을 종합하여 시대별 패러다임을 분석함 - 선행연구를 기반으로 5개 시기를 구분하고, 법제도의 목적, 정의, 제·개정 이유 등을 통해 가치의 변화를 포착하고 시기별 패러다임을 구분함 - 1960년대부터 2023년 현재까지 도심 거점지역 정비 관련 법제도는 2개 분야(국토·도시계획, 정비·재생)에서 5개 분야(국토·도시계획, 정비·재생, 철도 역세권, 공업·산업, 도심주택 복합개발)로 다각화되고, 개별 제도는 지역 단위 사업을 중심으로 논의되며 다양한 시각하에 서로 유사한 목표를 추진하고 있음 ■ 도심 거점지역 정비의 목표 달성을 위해, 서로 다른 시각을 가지나 유사한 목표를 추구하는 법제도 간 시너지 효과를 낼 수 있도록 도심 거점지역별 개별 사업·계획의 상호 연계가 필요함 - 국토·도시계획 분야에서는 우리나라 국토 전체 또는 광역권 차원의 장기적·종합적 목표를 담는 도심 거점지역 설정을 명확히 하고, 타 분야 사업·계획과 상호 보완되도록 하여야 함 - 도심 거점지역을 정비하며 기존의 지역적인 정체성 및 특색을 충분히 살릴 수 있도록 도심 거점지역별로 중·대규모로 지역을 종합적으로 다루는 사업·계획과 소규모 사업의 연계를 통해 지역정체성을 공유할 필요가 있음
등록일 2023-03-02
발간물 > 단행본
[국토총서 22-101] 국토계획 형성기를 말한다 - 국토 원로 9인의 증언
단행본
저자 박세훈, 김고은, 김은화 기획 및 편집
발행일 2022-10-31
연구원소식 (5)
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민관협력형 국·공유재산 개발을 위한 민간참여사업 사례 연구
“민관협력형 국·공유재산 개발을 위한 민간참여사업 사례 연구” 국토硏, 워킹페이퍼(WP 22-24호) 발간 □ 국토연구원(원장 강현수) 김고은 부연구위원, 박소영 연구위원은 워킹페이퍼 『민관협력형 국·공유재산 개발을 위한 민간참여사업 사례 연구』에서 민간참여사업 사례를 협력 방식에 따라 유형화하고, 민관협력형 국·공유재산 개발을 위한 시사점을 제시했다. □ 국·공유재산의 효율적 활용을 위한 민관협력이 강조되고 있으나, 지금까지 선행연구는 현행 「국유재산법」에서 규정하는 민간참여개발 제도에 따른 대규모 개발 사업을 중심으로 진행되어왔다. ◦ 국·공유재산의 효율적 활용은 1994년 이후 국·공유재산의 활용·개발 중심 정책 추진에 따라 국·공유지 관리 정책의 주요 이슈로 자리잡아 왔음 ◦ 윤석열 정부의 국정과제에서는 민간투자 활성화 및 국유재산 개발·활용 확대를 통한 국가정책 뒷받침이 제시되었으며, 기획재정부의 2023년도 국유재산종합계획안에서는 민간 중심 경제 선순환을 통한 국·공유재산 관리의 민간참여가 강조되고 있음 ◦ 그럼에도 불구하고, 민관협력형 국·공유재산 개발사업은 현행법에서 규정하는 민간참여개발 제도를 중심으로 연구되어왔음 □ 이에 김고은, 박소영은 민간참여사업의 다양한 성공사례를 분석하고 협력사업의 유형을 구분하여, 국·공유재산 민관협력형 사업에의 유연한 적용 방안을 모색했다. ◦ 협력사업 사례 분석은 사회혁신기업, 협동조합 등 사회적 가치를 지향하는 민간주체의 참여를 바탕으로 민관이 협력하여 사업을 성공적으로 이끈 협력 사례를 중심으로 함 ◦ 그중 주요 민간주체인 ‘사회혁신기업’은 권주형, 김성한의 2019년 「사회혁신기업의 개념과 혁신지향성에 관한 탐색적 고찰」 연구의 정의를 기반으로, 법·제도에서 규정하는 ‘사회적기업’을 넘어 정책적 지원에 얽매이지 않고, 혁신적 아이디어를 기반으로 사회문제 해결 및 사회적·경제적 가치 실현을 추구하며, 사회혁신 가치를 최우선으로 하는 기업으로 정의함 ◦ 2022년 현재 시공 중에 있거나 개발이 완료되어 운영·관리 단계에 접어든 협력사업 사례를 중심으로 분석했으며, 사회주택·공유공간 등에 관한 민관협력 및 일부 민간주체 간의 협력에 관한 사업 및 연구를 다룸 □ 협력사업 유형은 1) 매입 후 운영위탁 유형, 2) 임대 유형, 3) SPC 개발 유형, 4) 금융 지원 유형으로 구분했다. ◦ (유형1. 매입 후 운영위탁 유형) 민간이 개발 완료한 재산을 공공이 매입한 후, 이를 잘 운영·관리할 수 있는 민간주체에게 운영을 위탁하는 방식임 ◦ (유형2. 임대 유형) 토지 또는 건물을 민간주체에게 임대하여, 민간주체가 건축·리모델링하여 운영·관리하는 방식으로, 공공이 토지 등을 매입하여 임대하는 방식, 공공토지를 장기임대하는 방식, 민간주체 사이에 건물 전체를 장기임대(마스터리스)하여 통합개량으로 공간을 활성화시키는 방식으로 세분화됨 ◦ (유형3. SPC 개발 유형) 리츠 등 특수목적 법인을 매개로 협력적 개발 및 운영·관리 등이 이루어지는 방식임 ◦ (유형4. 금융지원 유형) 공공이 기금으로 저리 융자하거나 리모델링 비용을 지원하는 방식, 민간주체 사이에 펀드 등 금융투자 등을 통해 수익과 위험을 공유하는 방식으로 구분함 □ 4개 대분류, 7개 소분류에 따른 협력사업 유형 구분으로 9개의 성공적 사례를 중심으로 사업의 규모 및 성격, 주요 민간주체로서 사회혁신기업 등의 역할을 심층 분석했다. ◦ 매입 후 운영위탁 유형은 중규모 수준, SPC 개발 유형은 가장 대규모 수준의 협력사업을 성공적으로 수행해왔으며, 임대 유형과 금융지원 유형은 매우 다양한 입지와 형태를 다루며 사업을 추진해왔음 ◦ 본 연구에서 조사 대상으로 활용된 아이부키, 우주, 더함, 로컬스티치, 맹그로브 등의 사회혁신기업은 소유자와 사용자를 연결하는 주체로서, 그 과정에 더해진 공간의 가치를 기반으로 투자·지원을 받아 사업을 진행해왔음 ◦ 사회혁신기업 등은 운영·관리 단계에서 커뮤니티를 통해 공간 활용에 활력을 불어넣어 왔으며, 사업규모에 따라 중소규모 사업은 장애인 친화, 여성 친화 등의 특화방식, 대규모는 규모의 경제를 바탕으로 협동조합 활동, 소셜클럽 등 다양화 방식을 추구하고 있음 □ 김고은, 박소영은 민관협력형 국·공유재산 개발에 관하여 민간참여사업의 협력사업 유형별로 우선 고려가 필요한 사업의 규모 및 성격을 제안하고, 민관협력형 국·공유재산 개발이 사회혁신성, 공공성, 책임성 등의 사회적·경제적 가치를 지향할 수 있도록 대부, 민간참여사업, 금융지원 등에 관한 제도 개선방안을 제안했다. ◦ (유형1. 매입 후 운영위탁 유형) 지역 밀착형 소규모 사회시설에 적용될 수 있음 ◦ (유형2. 임대 유형) 국·공유재산의 직접 임대를 위한 대부기간 장기화, 전대차 허용 등 제도 개선, 임대 대상의 다양화를 통한 활성화가 필요함 ◦ (유형3. SPC 개발 유형) 대규모 사업에서 구조화된 민관협력을 제공할 수 있음 ◦ (유형4. 금융지원 유형) 준 공공적 역할을 수행하는 민간 영역에 적용할 수 있으며, 투자 방식을 통해 책임성 강화와 공간적 혁신을 동시에 이루도록 지원할 필요가 있음 ◦ (사회혁신성 및 공공성) 사회혁신성과 공공성의 가치를 지향하는 민간주체 참여를 독려하기 위한 제도적 장치를 검토해볼 필요가 있음
등록일 2022-11-29
연구원소식 > 보도자료
공공청사의 효율적 관리를 위한 ‘청사 사용료 제도’ 사례와 시사점: 국내 사례를 중심으로
“공공청사의 효율적 관리를 위한 ‘청사 사용료 제도’ 사례와 시사점: 국내 사례를 중심으로” 국토硏, 국토이슈리포트 제65호 □ 국토연구원(원장 강현수) 도시연구본부 김고은 부연구위원, 이승욱 국·공유지연구센터장은 이슈리포트 『공공청사의 효율적 관리를 위한 ‘청사 사용료 제도’ 사례와 시사점』을 통해 국내 민간과 공공의 사용료 제도 도입 및 운영 사례를 조사하고, 국·공유행정재산 관리에 대한 정책적 시사점을 제시했다. □ 최근 정부가 「유휴·저활용 국유재산 매각·활용 활성화 방안」을 발표함에 따라 국·공유 행정재산을 효율적으로 관리할 수 있는 대안으로서 ‘청사 사용료 제도’를 고려해 볼 수 있다. ◦ 현재 공공청사에 대해서 ‘1인당 면적’ 기준 중심의 현황 파악 또는 청사를 매각하는 방식 등이 검토되고 있으나, 향후 국유재산 관리의 최신 패러다임은 ‘효율적 관리’가 될 필요가 있음 ◦ 따라서 유휴·저이용 행정재산을 효율적으로 관리하기 위한 차원에서 공공청사를 효율적으로 사용하기 위한 제도를 논의해볼 필요가 있음 ◦ ‘청사 사용료 제도’는 다수의 청사를 보유하고 있는 조직에서 시장가격 수준의 사용료를 부과하거나 경영평가에 반영함에 따라 공간을 자발적으로 절약하기 위한 수단으로 사용되어왔음 □ 국내 민간기업에서는 은행권, 민영화 기업 등을 중심으로 ‘사내대체 임대료 제도’가 운영되어왔다. ◦ 사내대체 임대료 제도는 기업소유의 부동산자산이 방만하게 사용되지 않도록 공간 활용을 재정비하고 공간의 효율성을 높이기 위한 목적에서 도입되어왔음 ◦ 민간기업에서는 자가 영업점뿐만 아니라 외부에 공간을 임차하여 사용하고 있는 영업점도 제도의 대상으로 포함되기도 하며, 자산의 분류과정에서 수익성 관점을 중시하기도 함 ◦ 민간기업에서는 사내대체 임대료 제도를 통해 공간사용의 기회손실을 최소화하고, 미사용 공간을 외부기관에 임대하여 수익 창출에 기여하고 있음 □ 국내 공공기관 중에서는 우정사업본부가 ‘시설 사용료 제도’를 통하여 청사 사용료 제도를 실제 도입하여 활용하고 있다. ◦ 우정사업본부는 국유재산의 효율적이고 공정한 사용 목적과 함께 모바일 기술 발전 및 택배 산업 발달에 따라 심화되고 있는 우편사업 적자에 대응하기 위하여 ‘시설 사용료 제도’를 활용하고 있음 ◦ 우정사업본부의 ‘시설 사용료 제도’는 국유 행정재산을 대상으로 업무용 공간을 용도별로 분류하여, 국유재산법과 1인당 면적기준을 기반으로 산정하고 있으며, 각 우체국 청사에 대한 실사를 통해 현황을 반영하고 있음 ◦ 우정사업본부에서는 관서별로 경영평가를 실시하며 자체 시설 사용에 대한 비용을 인식하고, 국유재산 공간의 사용주체와 목적을 명확히 하며 공간 활용의 효율화를 추진하고 있음 □ 김고은 부연구위원과 이승욱 국·공유지연구센터장은 국·공유지 정책 측면에서 유휴·저이용 행정재산을 효율적으로 활용할 수 있도록 관리 수단으로서 ‘청사 사용료 제도’의 도입 필요성을 강조했다. ◦ 국내 사례를 분석한 결과, 사용료 제도는 조직 내부의 비용을 분담하고 공간사용을 효율화하며 공간사용 현황 진단의 계기로 활용되고 있었음 ◦ 프랑스, 영국의 국·공유재산 관리체계 정비 과정에 사용료 제도가 활용되었던 것처럼, 우리나라의 행정재산 관리 및 공공기관 혁신 과정에서도 효율성과 공공성, 형평성, 미래가치 등을 고려한 제도로 활용될 수 있도록 정책적 논의가 필요함
등록일 2022-08-10
연구원소식 > 보도자료
‘사실상 도로’의 관리를 위한 기초 현황 분석 연구
"‘사실상 도로’의 체계적인 관리를 위해서는 현황 파악, 법제도 개선, 갈등관리 시스템 도입 필요"국토硏, 워킹페이퍼 『‘사실상 도로’의 관리를 위한 기초 현황 분석 연구』□ 국토연구원(원장 강현수) 김고은, 김승훈 부연구위원은 워킹페이퍼 『‘사실상 도로’의 관리를 위한 기초 현황 분석 연구』에서 ‘사실상 도로’의 기초 현황을 분석하고, 사실상 도로의 관리를 위한 시사점을 제시했다.□ 사실상 도로는 도로 관련 법률(「도로법」, 「국토계획법」, 「농어촌도로정비법」 등)에 의하여 계획·건설·관리되지 않음에도 관습적으로 이용되고 있는 도로로서 개념적 정의가 불분명하여 사회적 문제 발생한다.◦ 사실상 도로는 현황도로, 관습상 도로, 비법정 도로 등 다양한 명칭으로 불리고 있으나 법적 근거가 부족하며 정의가 불명확함◦ 일부 법령이나 지자체의 조례 등을 통해 사실상 도로를 관리하려는 노력이 이루어지고 있지만, 지자체마다 상이한 적용으로 일관성 있는 대응이 어려움◦ 사실상 도로의 유지·관리 책임 주체가 불분명하여 도로 면적 등의 현황 정보가 부족하고, 시설의 노후화·파손 시에 지역주민, 토지소유자, 지자체 등 도로관리청 간에 갈등이 발생하고 있음□ 선행연구 고찰을 통하여 사실상 도로를 이용 현황, 소유 주체, 법적 근거, 지목 등을 중심으로 광의와 협의로 정의한다.◦ 광의의 사실상 도로는 사유지 비법정 도로로서, 실제로 이용되고 있는 도로 중 사유지 내에 있으며 법적 근거가 부족한 비법정 도로로 정의하였음 ◦ 협의의 사실상 도로는 사유지 비법정 도로이자 지목상 비도로로서, 광의의 기준에 더하여 지목이 도로가 아닌 곳으로 정의함□ 사실상 도로는 사유지 내의 비법정 도로라는 특성으로 인해 도로의 역할에 방점을 두어 통행권을 중시하는 가치와 사유 재산권을 중시하는 가치가 대립된다.◦ 도로 관련 법제도 등에서는 도로의 공익적 측면에서 통행권 보장에 주안점을 두고 사권을 제한하는 경향이 있는 반면, 일부 법제도에서는 공공의 필요에 따라 제한되는 개인의 권리를 보호하고자 하는 경향도 공존하고 있음◦ 하지만 사실상 도로는 대립되는 가치 속에 명확한 규정이 부재하여, 관련 현황 축적이 미진하고 민원 및 소송을 통한 이해관계자 간의 갈등이 지속되고 있음□ 사실상 도로의 실태를 파악하기 위하여 7개 주요 대도시의 사실상 도로의 면적을 추정하고 민원 및 소송 현황을 수집·분석했다.◦ 지자체 내부자료 및 공공데이터를 활용해 면적 현황을 추정한 결과, 각 지자체별로 전체 도로 면적의 약 5.0%~27.13%가 광의의 사실상 도로로 예상됨 ◦ 서울, 인천, 대전, 대구, 광주에서 최근 2년(2019~2020년) 동안 900여 건의 사실상 도로에 관련한 민원이 발생하였고, 그 중 지역 주민에 의한 도로 관리·정비 요청이 가장 높은 비율을 차지하였음◦ 서울, 인천, 대전, 대구, 광주, 부산에서 최근 2년(2019~2020년)간 완료된 소송의 규모는 360여 건, 2021년 기준 진행 중인 소송은 250여건으로 대부분 토지소유자가 지자체를 대상으로 부당이득금 및 매수를 청구하는 경우임□ 김고은, 김승훈 부연구위원은 사실상 도로에 관련한 데이터의 부재, 가치대립으로 인해 제기되는 민원 및 소송은 지역 주민, 토지소유자, 지자체 사이에 상당한 시간적·금전적 지출을 불러일으키며, 행정력의 낭비로 이어질 수 있음을 우려하여, 현재 실태 파악을 위한 자료 구축, 관련 법제도의 개선, 갈등 조정을 위한 시스템 도입 등을 제안했다.◦ 「건축법」상 ‘사실상의 통로’, 「토치보상법 시행규칙」상 ‘사실상의 사도(私道)’의 개념을 활용하되, 사실상 도로의 관리를 총괄하는 구체적인 법적 근거를 마련하고, 이를 기반으로 사실상 도로의 현황자료를 구축할 것을 제안함 ◦ 토지소유자의 권리를 고려하면서도, 관습적으로 해당 도로를 이용해 왔던 지역 주민들의 편리한 이동을 방해하지 않기 위한 절충적 방안의 필요성을 제시함◦ 사실상 도로의 체계적 관리 및 이해당사자 간 갈등 조정을 위하여, 보다 정교한 시스템 도입에 관한 논의를 제안함
등록일 2022-05-06
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