‘부(負)의 자산’

일본 국토교통성이 조사한 「2019년 토지 문제에 관한 국민의 의식 조사」 중 “토지는 예적금이나 주식 등에 비해 중요한 자산이라고 생각합니까?” 라는 질문에 “그렇게 생각한다”는 응답이 27.1%였으며, “그렇게 생각하지 않는다”는 45.3%, “모르겠다”는 21.4%였다. 조사 이래 처음으로 “그렇게 생각한다”가 30% 이하로 떨어졌으며, “그렇게 생각하지 않는다” 는 전년도 대비 5.9% 상승해 조사 이래 가장 높은 비율이었다.

부동산 버블과 함께 무너진 일본의 토지불패신화는 토지가치 하락으로 이어졌다. 인구감소로 사람이 살지 않는 지역이 대폭 늘어나면서 그 지역의 부동산 거래가 줄어들고 토지의 가치도 크게 떨어졌기 때문이다. 사람들은 토지를 관리비용이 드는 ‘부(負)의 자산’으로 인식하기 시작했다(이형종a, 2019).

소유자 불명 토지의 증가

토지를 소유해야 한다는 의식이 약화되면서 일본은 전국적으로 소유자 불명 토지가 증가하고 있다. 관련 전문가로 구성된 ‘소유자 불명 토지문제 연구회’의 조사 결과에 따르면 부동산 등기부 필지 중 전체의 약 20.3%가 소유자를 알 수 없었으며, 소유자 불명 토지의 전체 면적은 약 410만ha로 규슈 전체 면적인 368만ha보다도 넓다.

더욱이 부모의 주택과 토지의 상속을 포기하기는 사례가 늘어나고 있어 향후 초고령사회에서 소유자 불명 토지도 더욱 증가할 것으로 전망된다. ‘소유자 불명 토지문제 연구회’는 재산상속에 대한 인식 감소로 인해 2020~2040년에 상속되는 토지의 약 27~29%가 미등기가 될 가능성이 있다고 전망했는데, 이 경우 2040년의 소유자 불명 토지 면적은 홋카이도 면적의 90%에 해당하는 720만ha까지 늘어난다(이형종, 2019a).

소유자 불명 토지가 늘어나면 재산세를 징수하기 어렵고 소유자를 찾는 행정비용이 발생하는 등 경제적 손실이 크다(이형종, 2019a). ‘소유자 불명 토지문제 연구회’는 소유자 불명 토지로 인해 2016년에만 약 1,800억엔의 경제적 손실이 발생했고 2017~2040년까지의 누적손실은 5조9,100억엔, 연간 3,100억엔으로 대폭 늘어날 것이라고 예측했다(이형종, 2019a). 경제적 손실 뿐만 아니라 관리되지 않는 빈집 비율이 30%가 넘으면 치안이 악화되고 슬럼화가 진행돼 지역사회 붕괴로 이어질 수 있기 때문에(서영아, 2021), 소유자 불명 토지의 증가는 우려할만한 현상이다.

일본 정부의 대응

일본 정부는 소유자 불명 토지 증가에 대한 종합적인 대책을 수립하기 위하여 총무성·법무성·재무성·국토교통성 등 관계기관이 참여하는 ‘소유자 불명 토지 등 대책의 추진을 위한 관계 각료 회의’를 설치하고, 2017년 국토심의회 토지정책 분과회에서 검토를 시작하였다.

국토교통성에서는 인구 감소 사회에 대응하는 「토지기본법」 등의 개정과 함께 새로운 토지정책의 방향성을 제시했다(그림 1 참고). 토지소유자 등의 관리책임을 더욱 명확히 하였으며 「토지기본법」의 기본 시책에 소유자 불명 토지의 발생 억제, 해소 방안 등 토지의 적절한 이용 및 관리의 촉진책 등에 관하여 정리하였다. 또한 「국토조사법」 개정을 통해 소유자가 불분명한 경우에도 지적조사가 원활하고 신속하게 이루어질 수 있도록 제도를 정비하여 소유자 불명 토지를 활용한 사업이 신속하게 추진될 수 있도록 하였다(그림 2 참고).

법무성에서는 상속 등기 신청의 의무화, 일정 요건을 충족하는 토지에 대한 소유권 포기 제도, 유산분할(遺産分割) 되지 않고 장기간 경과한 경우에 합리적으로 분할하는 제도 창설 등 민법 및 부동산 등기법의 개정 방안을 마련하였다. 이후 「경제 재정 운영과 개혁의 기본방침 2019」를 마련하였으며, 2020년까지의 제도 정비 계획과 함께 「소유자 불명 토지 이용 원활화 등에 관한 특별조치법」을 제정하여 2018년 11월 15일에 일부 시행, 2019년 6월 1일에 전면 시행되었다.

재무성의 제도 검토

재무성은 제도 정비를 논의하기 위하여 2020년 재정제도등심의회 국유재산 분과회에서 소유자 불명 토지 대책에 관한 검토를 진행하였다. 검토 내용으로는 ①소유권 포기, ②기부, ③상속인 부존재의 경우에 있어서 청산 후 잔여재산의 국고귀속 등이었으며 이런 방식으로 국고에 귀속된 토지는 보통재산으로서 재무성이 관리처분을 하게 된다.

재무성은 소유권 포기와 관련하여 현행법상 「민법」 239조 2항에 소유자가 없는 부동산은 국가에 귀속된다는 내용이 있으나 토지 소유자가 적극적으로 토지의 소유권을 포기할 수 있는가에 대해서는 명확하지 않다. 그러나 소유자 불명의 토지가 증가하고 있는 현 상황에서 소유자 불명의 토지 발생을 억제하고자 할 때 현재 적절하게 관리되고 있는 토지가 장래에 관리되지 않는 토지가 되는 것을 방지하고, 상속에 의한 소유자 불명 토지의 발생을 억제하기 위하여 토지 소유자가 적극적으로 토지의 소유권을 포기할 수 있도록 하여 해당 토지를 국고에 귀속시키고 국가가 토지를 관리하는 제도를 창설하였다.

다만, 본래 토지 소유자가 관리비용을 부담해야 하나 국가에 비용을 전가하거나, 장래 소유권을 포기할 생각으로 관리 책임을 소홀히 하는 등 도덕적 해이가 발생할 우려가 있기 때문에 토지 소유권 포기의 인정 요건을 엄격하게 규정하고 있다. 구체적으로는 ①토지 권리의 국가 귀속에 분쟁이 없으며 필지 경계가 명확할 것, ②토지에 대한 제3자의 사용 수익권이나 담보권이 설정되어 있지 않으며 소유자 이외에 토지를 점유하는 자가 없을 것, ③토지 관리를 저해하는 공작물이 없고 토지에 매설물이나 토양오염이 없는 등 토지 관리상 장래에도 용이한 상태일 것, ④토지 소유자가 양도 등을 위한 상당한 노력을 하였다고 인정할만할 것 등의 요건을 마련하고 있다.

이러한 요건을 충족하였을 경우, 최종적으로 국가가 해당 토지의 소유권을 취득할 수 있으며, 그 절차는 <그림 4>와 같다. 양도 등을 위한 노력을 하였음에도 양도가 불가했던 경우에 공적 심사기관에 포기의사를 밝히는 인가 신청을 하고, 심사기관은 그 토지에 관한 정보를 지자체나 정부부처에 우선 제공하여 사용의사를 확인한다. 사용의사가 있는 경우에는 소유자와 직접 증여 계약 체결을 할 수 있도록 하며, 지자체나 정부부처에서 사용의사가 없는 경우에는 심사기관에서 요건을 심사하여 요건을 충족하는 경우에 해당 토지의 포기가 인정되고 국고로 귀속된다. 더불어 국고에 귀속 재산이 법제도적으로 정비되면서 재무성에서는 「국고에 귀속하는 부동산 등의 취급에 대한 안내서」를 작성하고 사무처리를 위한 구체적인 절차를 마련하고 있다.

시사점

‘소유자 불명 토지’란 소유자 사망 후에도 상속 등기가 되지 않았거나 주소가 변경되어 소유자와 연락이 닿지 않는 토지를 의미한다. 우리나라의 경우 조달청이 권리보전 업무를 수행하는 ‘소유자 없는 부동산’ 중 부재자 재산 및 상속인 없는 재산(이하 ‘부재자 등 재산’)이 소유자 불명 토지와 비슷한 논점을 갖는다.

앞서 언급했듯 부재자 등 재산의 증가는 재산세 체납, 행정비용 소요뿐만 아니라 방치로 인한 지역사회 붕괴의 원인이 된다. 일본의 경우 상속등기 의무화, 국토조사법 개정 등을 통해 재정적 측면에서 발생하는 문제를 해결하고자 하였고, 소유자 불명 토지의 증가를 막고 보다 적극적으로 국가가 관리할 수 있도록 소유권 포기 제도를 검토하였다.

일본 사례의 핵심은 소유하고 싶지 않을 정도로 토지의 가치가 하락했다는 점이다. 일본은 소유자 불명 토지의 처리를 위해 다양한 제도를 마련해두고 수요자를 찾기 위해 노력한다. 수요자를 찾지 못한 경우에는 해당 토지를 국고로 귀속하여 재무성이 관리·처분하게 된다. 우리나라의 경우 급등하는 한국 부동산 가격이 일본처럼 폭락할 것이라는 염려가 많지만 한국과 일본의 제도적 차이도 있기에(서영아, 2021), 버블 붕괴로 인한 토지 가치 하락을 현시점에서 확신할 수는 없다. 반면에 인구감소 시대의 토지 수요 감소는 가까운 미래에 한국의 지방도시가 마주할 수 있는 문제로서 보다 현실적인 검토와 총괄청의 대응 전략 마련이 필요하다.

한국의 부동산 불패 신화가 견고한 지금, 토지 소유권 포기는 쉽게 받아들여질 논의는 아니다. 박청일(2020)에 의하면 우리 민법 체계에서는 소유권 포기에 관한 규정을 두고 있지 않고, 토지의 가치가 떨어졌을 경우 토지 소유권자가 토지 소유권을 포기할 수 있는가에 대한 논의도 이뤄지지 않았다. 토지 상속을 포기하는 추세가 우리나라 현실에 아직은 없기 때문이다. 또한 개인이 소유권을 포기한 토지의 국가귀속을 마냥 긍정적으로 볼 수 없다. 재산적 가치가 거의 없는 토지의 포기는 국가에 대한 책임 전가가 될 수 있기 때문이다(박청일, 2020).

그럼에도 불구하고 국가는 국토와 국유재산 관리 차원에서 토지 소유권 포기를 논의할 필요가 있다. 토지 가치의 하락에서 비롯되는 부재자 등 재산의 증가는 머지않은 미래에 일어날 수 있는 이슈이고, 방치된 토지에 대한 해결책을 제시하는 것 또한 국가의 역할이기 때문이다. 이형종(2019b)에 의하면 일본의 전문가들은 토지가 이용될 전망이 없다는 것을 전제로 검토한 새로운 토지관리제도가 필요함을 지적했다. 그간 논의되지 않았던 토지 소유권 포기, 소유권 포기로 국가에 귀속된 토지에 대한 활용방안 등 토지가치 하락을 가정한 새로운 토지관리방안의 논의가 필요하다.