왜 비아파트인가

2025년 인구주택총조사(다가구 구분거처 반영 기준) 결과, 전국 주택 재고 23,239,118호 중 아파트는 57.2%(13,289,220호)이며 나머지 42.8%가 다가구·다세대·연립주택 등 ‘비아파트’다. 서울은 이 비중이 절반을 넘어, 주택 재고 3,948,292호 중 비아파트가 50.6%(다가구주택 905,158호, 다세대주택 842,494호 등)에 달한다. 비아파트는 재고 비율만으로도 결코 가벼이 다뤄질 유형이 아니다.
그럼에도 최근 비아파트 공급은 뚜렷이 위축되고 있다. 2022년 PF 위기 이후 브리지론·PF대출이 위축되고 경직적 건축규제가 겹치며 분양성이 저하되어, 비아파트 중심의 민간 공급 생태계가 제대로 작동하지 않고 있는 것이다. 수도권 기준 아파트 착공은 최근 5년(2021~2025) 평균 18.5만 호를 유지했지만 비아파트 착공은 연평균 5.6만 호에 그쳤고 2025년엔 1.4만 호까지 줄어 10년 평균의 4분의 1 수준이다.
이러한 위축은 흔히 수요 측 요인, 즉 전세사기 이후의 불신과 아파트 선호 심화로 설명된다. 생애최초 주택 구매 시 선호 유형 조사에서 응답자의 79.7%가 아파트를 선택했다는 연구결과가 이를 뒷받침한다(윤성진 외 2025, 재인용). 그러나 이것만으로는 착공 감소 현상을 충분히 설명하기 어렵다.
연립·다세대주택의 2014~2024년 평균 전세가율이 88.2%로 아파트(74.4%)보다 뚜렷이 높다는 사실은 1, 이 주택들이 자산가치 상승 기대보다 거주 자체에 가치가 매겨지는 사용가치 중심 주택임을 시사한다. 이런 주택의 공급자는 준공 후 개별 유닛을 매도해 자본을 회수해야 하는데, 매도 대상은 실거주자보다 전세를 낀 수요자(다주택자 포함)가 많았을 것이다. 다주택자 규제 강화와 등록임대사업자 제도 축소, 비거주 1주택자에 대한 규제 강화가 이 매도 경로를 좁혔고, 여기에 PF 자금조달 경색이 겹치며 착공이 급격히 위축된 것이다.
그 결과는 이미 체감되고 있다. 착공 급감에 따른 입주물량 감소로 서울 전월세 매물은 감소 추세이고, 2026년 상반기 전세가격은 5.0%, 월세는 4.6% 누적 상승했다. 서울 20~30대 가구의 67.9%가 비아파트에 거주한다는 점에서 그 부담은 청년·저자산 가구에 집중될 수밖에 없다. 이에 정부도 2026년 5월·8월 도시형생활주택 규제 완화, 다세대·다가구 공급여건 개선, 신축매입약정 확대 등을 잇달아 발표해 대응하고 있으며, 비아파트 신축에 대한 주택수 제외 등의 지원 정책을 함께 추진하고 있다.

비아파트라는 범주의 문제

비아파트란 무엇인가 ‘비아파트’는 법적으로 정의된 단일한 주택 유형이 아니라, 「주택법」상 아파트(5개 층 이상 공동주택)를 제외한 나머지 주거 형태를 통칭하는 편의적 용어다. 단독주택(일반단독·다가구·영업겸용), 연립·다세대주택, 비주거용 건물 내 주택이 포함되며 통상 오피스텔까지 함께 거론된다. 다가구주택은 건물 전체가 한 소유자에게 귀속되고 개별 가구는 임차인으로 거주하는 구조인 반면, 다세대·연립주택은 세대별 구분소유가 이루어지는 공동주택이다. 오피스텔은 「건축법」상 업무시설(준주택)로 통계상 ‘주택 이외의 거처’로 집계되며 서울에만 277,584호(2025년)가 있으나 주택 재고 통계에는 포함되지 않는다.
주택 이외의 거처에는 오피스텔 외에도 기숙사·고시원과 같은 다중시설도 있다. 서울에만 9,418가구(2025년)가 있고 ‘비아파트’ 논의에서조차 거론되지 않지만, 실제로는 청년 1인가구를 중심으로 주요한 거주실태를 이루고 있다. 이는 비아파트라는 용어가 포괄하는 범위 자체가 얼마나 자의적으로 그어진 경계인지 보여준다. 최근 정부는 8·13대책을 발표하면서 비아파트라는 용어 대신 ‘일반주택’이라는 용어를 사용했다. 그러나 포괄하는 범주는 기존과 다르지 않다.
이처럼 서로 다른 유형들을 ‘비아파트’ 하나로 묶어 아파트와 대등 비교하는 접근은, 내부 이질성을 지운 채 평균적 특성만으로 정책을 설계하게 만드는 위험을 안고 있다.

통계로 파악되는 비아파트, 파악되지 않는 비아파트 비아파트의 문제는 정의의 모호함에 그치지 않는다. 2025년 기준 건물(등기) 단위로 집계한 전국 주택 재고는 20,181,352호이지만, 다가구주택을 구분거처 2로 반영한 부가자료 기준으로는 23,239,118호로 약 306만 호 차이가 난다. 이는 거의 전적으로 다가구주택의 계량 방식(건물 단위 738,021호 대 구분거처 단위 3,795,047호) 때문이며, 아파트 재고는 두 방식 모두 동일하다. ‘비아파트 재고를 얼마나 정확히 파악하는가’는 사실상 ‘다가구주택을 어떤 단위로 셀 것인가’의 문제이며, 이는 정책의 수혜 대상 규모와 공급 목표치의 근거 자체를 흔들 수 있다. 이 문제에 대한 제도적 대응은 비교적 최근에야 시작됐다. 국가데이터처는 2024년부터 다가구 구분거처 기준 주택수를 부가자료로 공표하기 시작했는데, 이는 시도 단위 주택보급률 산정에는 이미 구분거처 기준이 활용되고 있었던 반면, 정작 세밀한 정책 설계가 필요한 시군 단위에서는 구분거처 기준 주택수 파악이 이루어지지 않고 있다는 지적에 따른 것이다. 그러나 이러한 개선에도 불구하고 멸실·빈집·미거주주택 등 재고의 동태를 보여주는 통계는 여전히 다가구주택을 구분거처 기준으로 파악하기 어렵다는 한계가 남아 있다. 즉 ‘몇 호가 있는가’라는 정태적 재고 파악은 개선되고 있지만, ‘그중 몇 호가 비어 있고 몇 호가 없어지는가’라는 동태적 파악은 여전히 공백으로 남아 있는 것이다.

제도상 위치의 공백: 유형별·규모별 이원화 비아파트를 구성하는 유형들은 각기 다른 법률의 적용을 받는다. 다세대·연립주택은 「주택법」상 공동주택, 다가구주택은 「건축법」상 단독주택, 오피스텔은 「건축법」상 업무시설이자 「주택법」상 준주택으로 규율되어 건축기준·금융·세제 지원 여부가 유형마다 다르다. 동일 유형이라도 공급 규모에 따라 사업자 지위와 인허가 체계도 이원화된다. 연간 20호 이상 사업자는 「주택법」상 주택건설사업자로 등록하지만 그 미만은 「부가가치세법」상 주택신축판매업 등록만으로 가능하며, 30호 이상은 「주택법」상 사업계획승인을, 그 미만은 「건축법」상 건축허가만을 받는다. 다세대·연립·다가구주택의 상당수는 이 소규모 트랙, 즉 주택법 체계 바깥에서 공급되어 왔으며 이는 자금조달 구조 차이로 이어진다. 결국 비아파트는 하나의 실체를 지닌 정책 대상이라기보다 아파트가 아닌 모든 것을 사후적으로 묶어놓은 잔여 범주에 가깝다고 볼 수 있다.

주택시장과 비아파트

비아파트의 시장 점유 비중 2025년 인구주택총조사 원자료(건물 단위) 기준 서울의 주택 재고는 3,215,847호이며, 아파트가 60.7%(1,951,775호), 비아파트가 39.3%다. 비아파트 중에서는 다세대주택이 842,494호(26.2%)로 가장 크고, 단독주택이 283,943호 3, 연립주택 110,471호 순이다. 다가구주택은 건물 등기상 1동으로 집계되지만 실제로는 다수 가구가 독립 거주하므로, 구분거처를 반영하면 905,158호로 늘고 서울 전체 재고도 3,948,292호로 약 73만 호가 증가한다. 이 경우 서울의 비아파트 비중은 39.3%에서 50.6%로 뛰어올라 아파트 비중(49.4%)을 넘어서는데, 이는 통계 공백이 비아파트 시장 규모를 얼마나 다르게 그려낼 수 있는지를 보여준다. 주택 통계에 포함되지 않는 오피스텔(서울 277,584호)이나 기숙사, 고시원, 주거용으로 전환된 생활형숙박시설까지 더하면 아파트가 아닌 곳에 사람들이 살고 있는 실질적 규모는 더 커진다.

비아파트 거주가구의 특징(점유형태, 거주연령, 소득수준) 서울 4,141,659가구를 대상으로 한 주거실태조사(2025년) 결과는 비아파트가 아파트와 구조적으로 다른 시장임을 보여준다. 아파트는 자가 비중이 64.9%로 압도적인 반면, 비아파트는 자가 29.9%, 전세 30.5%, 월세 36.7%로 임차가구 비중이 67.2%에 달해 자가가구의 2배를 넘는다. 이는 비아파트가 소유의 대상이 아니라 임차를 매개로 한 거주의 대상으로 시장에서 기능하고 있음을 보여준다.

주: 소득구간은 ‘저소득<235만 원≤중소득<450만 원≤고소득’으로 분류, 오피스텔은 비아파트에 포함.
자료: 서울시 주거실태조사(2025) 마이크로데이터 분석.

연령·소득 분포는 아파트와 비아파트의 성격 차이를 뚜렷이 보여준다. 아파트가 40·50대(44.3%)에 쏠린 ‘생애주기 중반의 자가 정착지’라면, 비아파트는 30대 이하(36.8%)와 60대 이상(32.4%)이 함께 두터워 청년의 진입로이자 고령층의 정착지라는 이중적 성격을 갖는다. 소득에서도 비아파트는 중소득층(47.5%)이 저·고소득을 양쪽에서 앞서, ‘저소득층의 최후 거처’가 아니라 중간소득층이 가장 두텁게 자리한 주거임을 보여준다. 반면 ‘기타’(고시원·판잣집·비거주용건물 내 주택 등)는 월세 비중이 79.8%, 30대 이하가 51.4%, 저소득이 47.3%로 세 지표 모두 최고치를 기록해, 주거 취약계층이 가장 열악한 형태로 밀집된 잔여적 거처임을 보여준다.
결국 비아파트는 아파트에 못 미치는 주거가 아니라, 어쩌면 오피스텔까지 포괄해 세대와 소득계층을 폭넓게 수용해 온 아파트와 다른 별개의 주거 시스템에 가깝다고 할 수 있다. 따라서 소유 기피의 대상으로 보기보다, 이 폭넓은 실거주 기반을 안정적 임차 재고로 유지·개선하는 데 정책의 무게중심을 둬야 한다. 다만 ‘기타’ 범주에 속한 고시원·판잣집 등은 비아파트보다 한층 열악한 별도의 문제군으로, 이 원고의 논의(비아파트 공급 정상화)와는 구분해서 접근할 필요가 있다.

비아파트 주택의 활용: 거주용, 보유용, 임대용, 빈집 비아파트 재고는 거주용(자가거주 29.9%), 보유용(실거주 없는 자산 보유, 주로 다세대·연립의 갭투자), 임대용(다가구주택처럼 건물 전체를 한 소유자가 다수 가구에 임대), 빈집(노후 저층주거지의 관리 부실 재고)으로 나뉜다. 자가 비중 30% 안팎, 임차 비중 67% 이상, 연립·다세대의 높은 전세가율(88.2% 대 74.4%), 청년층·중저소득층 편중이라는 사실은 모두 같은 방향을 가리킨다. 비아파트는 자산가치 상승을 기대하는 자산이라기보다 청년층의 임차 진입을 중심으로 실거주·임대의 대상으로 기능해 온 사용가치 중심 재고에 가깝다. 이는 비아파트를 ‘소유 기피의 대상’으로 규정하고 자산가치 회복을 정책 목표로 삼는 접근이 실제 시장 기능과 어긋날 수 있음을 뜻한다. 동시에 자가 비중 30%가 병존한다는 사실은 비아파트가 순수한 임대 재고만은 아님을 보여주며, 비아파트를 단일 정책 대상으로 다룰 수 없는 이유다.

비아파트 공급과 정책지원

공급자와 자금조달 구조 비아파트는 대규모 시행사가 아니라 소규모 사업자가 공급하는 경우가 대부분이다. 연간 20호 이상 공급 사업자는 「주택법」상 주택건설사업자로 등록해야 하지만, 그 미만은 「부가가치세법」상 주택신축판매업 등록만으로 가능하며, 30호 미만은 「건축법」상 건축허가로 짓는다. 이들에게 주택 공급은 ‘보유·운영’이 아니라 준공 즉시 매도해 자본을 회수하는 ‘건설·매도’로 완결되는 사업이다. 자금조달 구조도 이원화되어, 아파트는 브리지론→본PF→HUG 분양보증을 결합해 분양수입으로 상환하며 1금융권이 중심인 반면, 비아파트는 토지구입자금·건축비대출을 개별 조달해 보증금·잔금·대환대출로 상환하며 신협·새마을금고·저축은행 등 2금융권 의존도가 높다(대한주택건설협회 2024).
최근 정부가 도시형생활주택과 비아파트에 대한 전용 금융상품 출시를 약속하고 있지만, 이것은 시작에 불과하다. 소규모 비아파트 공급주체의 특성에 대한 이해와 이들이 조세·금융 측면에서 구체적으로 어떤 문제에 직면해 있는지, 그리고 이 문제가 아파트·대규모 공급시장의 구조와 얼마나 다른지에 대한 면밀한 진단이 아직 부족하다.

매도 경로의 차단과 부분적 완화: 다주택자 규제, 취득세 중과, 그리고 특례조치 비아파트는 준공 즉시 매도하는 사업구조에서, 주된 매수자는 실거주자가 아니라 전세를 낀 다주택자다. 이들 주택의 높은 전세가율은 자산가치보다 사용가치 중심의 재고임을 보여준다. 다주택자의 전세 매입-임대 전환은 신축판매업자에게는 사업 출구이자, 시장 전체로는 이를 장기 임대 재고로 바꾸는 통로였다. 그러나 다주택자 세제·대출 규제 강화와 등록임대사업자 제도 축소는 장기 보유·임대 목적의 매입까지 함께 억제하며 이 경로를 좁혔다.
신축판매업자도 이 규제에서 자유롭지 않았다. 취득한 주택이 일정 기간 내 처분되지 않으면 다주택 중과세율이 적용된다. 정부는 이 리스크를 덜어주기 위해 중과배제 특례의 판매기한을 5년에서 7년으로 연장하는 제도 개선을 추진 중이다. 매수자 측에도 유인책이 더해졌다. 2024년 1월 대책으로 2024~2025년 준공된 소형 비아파트를 2027년 12월까지 최초 구입 시, 즉 건축주로부터 최초로 유상승계한 경우, 신규 취득하는 해당 주택부터 세제 산정 시 주택수에서 제외하는 특례가 도입된 것이다. 다만 이 특례는 1세대 1주택자가 추가 구입 시 비과세·공제를 받지 못하게 하는 예외를 두고 있어, 다주택자의 매수 유인은 회복시키되 실거주자에게는 오히려 진입장벽이 될 수 있다는 한계가 남는다.

정책 대응과 과제: 비아파트의 재구분과 상품 경쟁력 확보 주택시장에서 비아파트가 실제로 어떻게 활용되고 있는지를 점검하고, 그 활용을 가로막는 제도를 걷어내는 것이 정책의 출발점이 되어야 한다. 그러나 정부는 신축매입약정 확대, 주택수 제외 특례 연장, 취득세 중과배제 요건 완화 등으로 대응하고 있으나, 이는 개별 리스크를 완화하는 데 그칠 뿐 비아파트 시장에 대한 근원적인 접근으로 나아가지 못하고 있다.
비아파트는 속성에 따라 네 가지로 유형화할 수 있다. 다세대·다가구·연립주택은 신축판매업자-다주택자 순환 구조를 갖는 유형으로 신축 공급여건 개선이 우선이고, 일반단독주택은 기존 재고의 관리·정비가 중심이며, 오피스텔·도시형생활주택은 규제 완화와 정부 지원을 통한 지속적 확대가 중심이 될 것이고, 상가·지식산업센터 등 비주거용 시설의 주거전환은 용도전환이라는 별도 수단이 필요한 범주다.
비아파트 공급 위축의 근본 해법은 한시적 세제 특례의 반복적 연장이 아니라, 신축판매업자의 매도 경로인 다주택자-등록임대 순환 구조를 상시 제도로 회복하는 데 있다. 소형 비아파트의 주택수 제외를 상시화해 아파트 시장 진입의 장벽이 되지 않도록 하고, 장기 보유·임대를 조건으로 세제 혜택을 주는 등록임대사업자 제도도 복원해야 한다.
다만 제도 회복만으로는 부족하다. 지금까지의 공급은 소규모 필지에서 최소 비용으로 빠르게 매도하는 방식에 맞춰져 주차·조경·커뮤니티시설 등에서 아파트와의 격차가 고착되어 왔다. 표준화된 평면·시공 모델을 개발해 인허가·금융 지원과 연계함으로써 실거주자·임대사업자 모두가 선호할 주택모델을 만드는 공급 측 노력이 제도 복원과 함께 이루어져야 한다. 이는 비아파트를 사용가치 중심 임대 재고로 재정의하는 작업과, 청년층이 아파트로 이행하기 전 거쳐 가는 주거사다리로서 비아파트가 제 기능을 하도록 만드는 두 축이 함께 갖춰져야 함을 의미한다.
비아파트 공급 위축의 본질은 수요가 사라진 것이 아니라 재고 순환의 제도적 통로가 막힌 데 있다. 비아파트를 아파트가 아닌 주택으로 보는 시각을 바꿔, 아파트와 별개의 주택 시스템으로 다시 세우고, 그 순환 구조를 되살리는 것이 지금 주택정책이 풀어야 할 과제다.