월간 국토

국토시론

주택공급,
발상의 전환이 필요하다

김세용 고려대학교 도시연구원장
(kksy@korea.ac.kr)

김세용
고려대학교 도시연구원장

처방의 빈도가 아니라 방법의 문제

주택공급 대책이 또 나왔다. 지난 1년간 굵직한 것만 세 번째다. 지난해 9·7 대책이 수도권 135만 가구라는 목표를 제시했고, 올해 1·29 대책이 도심의 공급원을 구체화했으며, 8·13 대책은 여기에 속도를 붙였다. 개발제한구역 해제를 포함해 수도권에 23만 가구 이상을 더 내놓겠다는 것이 골자다. 신규 공공주택지구 10만 가구가 여기에 들어가는데, 우선 발표된 택지는 서울 강서, 남양주 도심, 광주 역세권 등 2만 7천 호 규모이고 나머지 7만 3천 호는 연내 공개될 예정이다. 별 대책이 없었거나 정권 말에야 공급책을 꺼내 들던 과거 정부와 비교하면 부지런한 편이다.
그런데 대책의 약발을 제대로 살리려면 무엇보다 수요의 변화부터 정확히 짚어야 한다. 매번 꼼꼼하게 만들었을 것이다. 문제는 처방의 빈도가 아니라 방법이다. 역대 정부는 세제로 수요를 누른 뒤 주택을 대량으로 빠르게 공급하면 집값이 안정될 것이라는 가정 위에서 움직였다. 결과는 모두가 알고 있다. 물량과 절차를 손보는 것만으로는 풀리지 않는 무엇이 있다는 뜻이다. 그 무엇을 짚어보려면 수요자가 지금 어떤 모습인지부터 정확히 봐야 한다.

수요의 다양화

지난해 11월 기준 일반가구 중 1인·2인 가구는 66.1%다. 평균 가구원 수는 2.16명으로 떨어졌고, 4인 이상 가구는 1년 사이 16만 3천 가구가 줄어 340만 8천 가구가 됐다. 2000년에는 4인 가구가 31.1%로 가장 많았고 2010년에는 2인 가구가, 2015년 이후로는 1인 가구가 가장 많다. 서울은 열 집 중 네 집이 1인 가구다. 지난해 태어난 신생아는 25만 4천 명이다. 2년 연속 늘어 합계출산율이 0.80명까지 회복됐다는 점은 눈여겨볼 만하지만, 여전히 대만과 함께 세계 최하위를 다투는 숫자다.
이 변화가 공급에 주는 신호는 분명하다. 1기 신도시를 지을 때 가구당 인원은 서너 명이었다. 가장(家長)이 원거리 통근을 감내하면 가족에게 더 나은 환경이 돌아왔다. 지금은 1인 가구가 대표 가구이고, 2인 가구도 대부분 맞벌이다. 두 사람 모두 장거리를 통근할 유인은 크지 않다. 그만큼 공급지의 위치가 중요해졌다. 직장과 가까운 도심에는 땅이 없다지만, 대규모 단지 개발만 생각하다 보니 그런 착시가 온다. 1·2인 가구에게 초등학교를 중심으로 짜인 단지형 아파트는 쓸모가 크지 않다. ‘국민평형’ 같은 획일적 기준도 마찬가지다. 4인 이상 가구가 일곱 집 중 한 집인 지금, 전용 85㎡를 표준으로 놓는 셈법은 근거를 잃었다.
세대별로 갈라 보면 격차는 더 뚜렷하다. 2024년도 주거실태조사에서 전체 가구의 자가보유율은 61.4%로 올랐지만, 청년가구의 자가점유율은 12.2%로 1년 새 2.4%p 떨어졌다. 임차로 사는 청년가구가 82.6%이고, 오피스텔 같은 주택 이외의 거처에 사는 비율이 17.9%로 전체 평균 5.8%를 크게 웃돈다. 신혼부부의 자가점유율도 43.9%로 2.5%p 내려갔다. 생애최초로 집을 마련하는 데 걸리는 기간은 7.9년으로 조사 이래 가장 길어졌다. 연소득 대비 주택가격 배수는 전국 6.3배인데 수도권은 8.7배, 서울은 13.9배다. 총량은 개선되는데 처음 진입하는 사람의 문턱은 높아지는 구조다. 주거 사다리의 첫 칸이 사라지고 있다고 봐야 한다.

법체계는 60년 전 수준

수요가 이렇게 움직이는 동안 그릇의 규격은 거의 그대로였다. 「건축법」은 1962년 1월에 제정되었는데, 일제가 만들었던 조선시가지계획령에 뿌리가 있다. 용도지역 체계는 「도시계획법」과 국토이용관리법을 통합한 「국토계획법」이 2002년에 만들어지면서 2003년부터 지금의 틀로 작동하고 있는데, 용도지역 유형은 전국이 동일하다. 인구 939만 명의 서울과 5만 명의 군 단위 지자체들이 같은 시스템 안에서 움직인다. 도시의 밀도도, 가구 구성도, 산업 구조도 다른데 규격은 하나다.
법이 공급을 어떻게 묶는지는 저층 주거지에서 뚜렷하다. 현행 「건축법」상 다세대주택은 한 동의 바닥면적 합계가 660㎡ 이하, 주택으로 쓰는 층수가 4층 이하여야 한다. 연립주택도 4층을 넘지 못한다. 이 숫자들이 정해지던 시절의 가구 구성과 지금의 가구 구성은 같지 않다. 정부도 이 점을 인정했다. 지난 5월 도시형생활주택의 층수 제한을 5층에서 6층으로 완화하겠다고 발표했고, 6월에는 이를 담은 「주택법」 시행령 개정안을 입법예고했다. 세대 수와 일조권, 주차장 기준까지 손봐 2030년까지 7만 7천 호의 인허가를 끌어내겠다는 계획이다. 방향은 맞다. 다만 항목을 하나씩 푸는 방식으로 규격 자체의 노후를 따라잡을 수 있을지는 지켜볼 일이다.
아파트 쪽 사정도 다르지 않다. 5인 가구가 다수였던 시절에 만들어진 기준을 그대로 적용하면 단지의 중심에는 어린이 놀이터와 조경 공간이 들어서고, 건폐율은 20%를 넘기기 어렵다. 매년 100만 명에 육박하는 아이가 태어나던 때에 만들어진 배치 원칙이 신생아가 25만 명인 지금도 크게 달라지지 않았다. 취사를 거의 하지 않는 1인 가구용 주택에도 규정에 맞춘 주방을 넣어야 한다. 맞지 않는 옷을 입으라 하니 토지와 건물을 효율적으로 쓰지 못한다. 그러고는 집 지을 땅이 없다고 한다.
법 개편이 공급을 늘린다는 것은 다른 나라에서도 확인된다. 뉴욕은 2024년 도입한 467-m 세제 인센티브와 조닝 개편으로 사무실을 주택으로 바꾸는 작업을 밀고 있다. 전환 대상이 1961년 이전 건축물에서 1990년 이전 건축물로 확대됐고, 채광과 평면에 관한 규정도 완화됐다. 그 결과 지난해 주거 전환 착공 면적이 전년보다 약 60% 늘었고, 32층짜리 사무동 하나가 1,320호의 주택으로 바뀌었다. 다만 이 모델을 그대로 옮겨올 수는 없다. 뉴욕시 감사원은 이 제도로 만들어지는 부담가능주택 한 호당 약 140만 달러의 세수를 포기하는 셈이라고 추정했다. 서울의 사정은 또 다르다. 서울 A급 오피스의 공실률은 올해 2분기 5.8% 수준으로, 도심권역이 대형 신축 준공의 영향으로 9.0%까지 올랐을 뿐 전반적으로는 낮다. 비워진 사무실이 넘쳐서 주택으로 돌리는 상황이 아니라는 뜻이다. 옮겨올 것은 사업 방식이 아니라, 사회 변화에 맞춰 법을 탄력적으로 바꾸면 공급할 주택이 늘고 땅의 효율이 올라간다는 사실 그 자체다.

총량 목표의 착시

주택보급률은 오래전에 100%를 넘었다. 2024년 기준 전국은 102.9%다. 그러나 서울 93.9%, 인천 99.0%, 경기 99.4%로 수도권은 아직 100%에 이르지 못했다. 총인구의 50.9%인 2,638만 명이 수도권에 산다. 총량은 남고 필요한 곳은 모자란다는 뜻이다. 이제는 ‘수도권 ○○만 호 공급’이라는 총량 중심의 접근만으로 주택문제를 설명하기 어렵다.
질(質)의 문제도 총량에 가려져 있다. 전국 주택 2,018만 호 가운데 지은 지 20년이 넘은 것이 56.0%, 30년이 넘은 것이 30.6%다. 빈집은 172만 호로 전체의 8.5%다. 지어 놓았으나 사람이 살지 않는 집이 이만큼 있는데도 공급 논의는 새로 짓는 물량에만 머문다.
공공임대에서도 같은 신호가 나온다. 지난해 7월 기준 6개월 이상 임대되지 않은 공공임대주택은 5만 8천여 가구로, 2020년의 2만 5천여 가구에서 크게 늘었다. 건설형의 미임대율은 2.3%에서 5.2%로, 매입형은 3.3%에서 3.8%로 올랐다. 5년간 임대료 손실은 3,289억 원으로 집계됐다. 사업 주체는 리모델링 등으로 당장 공급할 수 없는 물량을 빼면 실질 공가율이 4% 수준이라고 설명한다. 두 설명 모두 일리가 있고, 어느 쪽 숫자를 택하든 결론은 같다. 입지와 생활 인프라가 부족한 곳에 지은 집은 목표 물량에는 잡히지만 사람을 담지 못한다. 국정감사 때마다 공공주택 공실이 지적받는 이유다. 소비자 트렌드에 민감해야 한다.
수요자가 무엇을 원하는지도 조사에 나와 있다. 주거지원 프로그램이 필요하다고 답한 가구가 38.2%인데, 가장 필요한 지원으로는 주택구입자금 대출 지원이 32.0%로 가장 많았고 전세자금 대출 지원 27.8%, 월세 보조금 12.2%가 뒤를 이었다. 장기공공임대주택 공급은 10.9%였다. 집을 보유해야 한다는 응답은 86.8%다. 공급자가 내놓는 답과 수요자가 바라는 답이 어긋나 있다는 사실을 이 숫자들이 보여준다.

저층 주거지 공급 기반의 붕괴

더 걱정스러운 것은 아파트가 아닌 주택의 공급 통로가 좁아지고 있다는 점이다. 전국 비아파트 인허가는 2021년 11만 7천 호에서 지난해 3만 3천 호로 줄었다. 전체 주택 인허가에서 차지하는 비중은 8.7%까지 내려갔다. 착공도 10만 7천 호에서 3만 1천 호로 감소했다. 서울에서 준공된 연립·다세대·다가구주택은 2018년 3만 5천 호에서 지난해 4,858호가 됐다. 아파트 준공 물량의 10분의 1 수준이다. 한때 이 유형이 아파트와 큰 차이 없는 규모로 공급되던 시절이 있었다는 점을 생각하면 낙폭이 가파르다.
원인은 겹쳐 있다. 토지가격과 공사비가 오르면서 사업성이 나빠졌고, 전세보증금 미반환 사태 이후 임차인의 신뢰가 무너졌다. 한 연구기관 분석에 따르면 전체 주택 착공에서 비아파트가 차지하는 비중은 39%에서 13%로 떨어졌고, 거래 비중도 2022년 20.4%에서 2025년 18.5%로 내려갔다. 공급 기반과 시장 신뢰가 동시에 약해진 셈이다.
비아파트는 아파트보다 공사 기간이 짧아 단기 공급 수단이 될 수 있다. 그리고 청년 1인 가구와 신혼부부가 처음 발을 딛는 자리다. 앞서 본 대로 청년가구의 열 집 중 여덟 집이 임차로 살고 있고 주택 이외의 거처에 사는 비율이 평균의 세 배다. 이들이 들어갈 집이 줄면 그 수요는 아파트 임대차 시장으로 밀려가고, 결국 전월세 가격을 밀어 올린다. 정부가 비아파트 매입임대 확대를 추진하는 이유이기도 한데, 매입만으로는 한계가 있다. 짓는 쪽의 사업성과 사는 쪽의 신뢰를 함께 회복시키지 못하면 매입 대상 자체가 사라진다.

생애주기에 맞춘 공급 필요

정책이 실현되려면 집을 원하는 사람의 요구부터 정확히 알아야 한다. 그래야 호응도 있고 속도도 생긴다. 수요자는 생애주기별로 요구가 다를 수밖에 없는데, 그동안 정부는 이를 제대로 고려한 정책을 내놓지 못했다.
20·30대는 주택의 위치를 중시한다. 직장과 학교에서 가까운 곳에 살고 싶어 한다. 이들에게는 역세권에 있는 공공청사 재건축의 속도가 곧 정책의 성패다. 30·40대가 되면 자가 요구가 생긴다. 아이가 태어나면 한곳에 안정적으로 머물기를 더 원한다. 초기에 분양가의 일부만 내고 나머지 지분을 오랜 기간에 걸쳐 취득하는 지분적립형 주택이 필요한 이유다. 50·60대는 보유한 주택으로 소득을 얻고 싶어 하고, 살아온 동네에서 늙어가길 원한다. 연금형 주택의 개량이 뒤따라야 한다. 가구 분화가 계속되는 만큼 생애주기별 핀셋 공급이 필요하다.
이번 대책에서 지분적립형 공급 방향이 제시된 것은 다행이다. 올해 4분기 공공분양 물량부터 일반분양과 혼합해 공급하고, 대상 단지와 물량, 자산 요건은 10월에 공개될 예정이다. 관건은 그다음이다. 초기 지분율을 얼마나 낮추느냐보다, 추가 지분을 취득할 때 붙는 이자와 전매 시점의 가격을 어떻게 산정하느냐가 제도의 수명을 결정할 것이다. 설계가 불리하면 자산 형성 수단이 아니라 장기 거주를 전제로 한 임대에 가까워진다. 10월에 나올 세부 기준이 첫 시험대다. 빠른 후속 작업과 충분한 물량 제시도 함께 필요하다.
임대주택에 대한 저항도 풀어야 한다. 현행법에 따르면 공공청사를 복합화해 얻는 주택은 임대로 개발할 수밖에 없다. “임대주택이 들어오면 우리 동네 집값이 하락한다”고 우려하는 주민을 설득하지 못하면 사업의 진도가 나가지 않을 것이다. 임대와 분양을 적절히 혼합하는 소셜믹스(social mix)가 현실적인 대안이다. 물량을 세는 방식도 바뀌어야 한다. 몇 호를 지었는가가 아니라 누구의 어떤 요구를 채웠는가로 성과를 재야 정책이 수요자에게 닿는다.

땅 부족보다 활용 방안 부족이 더 심각

수도권 그린벨트를 풀어 신도시를 조성하자는 의견은 1990년대 이후 즐겨 쓰인 방법이다. 시간이 많이 걸린다. 재건축 절차를 완화하고 용적률을 높여 도심에 대량으로 공급하자는 제안도 있다. 민간 소유의 땅을 개발하는 일에는 암초가 많고, 공사비 때문에 멈춰 선 사업장이 적지 않다. 용적과 절차가 문제를 해결한다고 확신하는 것은 낙관적이다.
반면 공공이 이미 가진 땅은 상대적으로 손이 덜 간다. 정부도 여기에 눈을 돌렸다. 1·29 대책은 서울 도심의 유휴부지 등을 활용해 국유지 2만 8천 호를 포함한 6만 호를 공급하겠다고 밝혔다. 동대문구의 옛 국방연구원과 인근 전시관을 함께 이전해 약 5만 5천㎡ 부지에 1,500호를, 은평구 불광동의 연구기관 네 곳을 이전해 약 6만 2천㎡ 부지에 1,300호를 짓는 계획이 여기에 들어 있다. 지난 20일 심의된 2027년도 국유재산종합계획은 여기서 한 걸음 더 나갔다. 국유지를 활용한 청년·신혼부부 공공주택 2만 8천 호를 내년부터 순차 착공하고, 노후 청사와 관사 약 200곳을 2027년부터 개발하며, 서울 구로와 세종 등에 청년기숙사 2천 호를 공급하겠다는 내용이다. 2026년부터 2028년까지 국유재산 590만 필지를 전수조사하고 2029년부터는 조사 주기를 매년으로 바꾸기로 했다. 국공유지는 이럴 때 쓰는 것이 맞다고 본다.
다만 앞의 두 복합개발 사례는 모두 2029년 착공을 계획하고 있다. 부지를 찾는 데서 사람이 들어가 사는 데까지의 거리가 여전히 멀다는 뜻이다. 공공이 가진 땅이라는 이점은 소유권 협의를 건너뛴다는 데 있지, 절차를 건너뛴다는 데 있지 않다. 기관 이전 협의, 예산 확보, 인허가, 설계와 시공이 순서대로 쌓인다. 여기에 몇 가지 입법이 전제돼야 한다. 부지 발굴과 착공 사이의 시차를 줄이는 제도 설계가 물량 목표를 늘리는 일보다 앞서야 한다.

공급의 시간 단축이 핵심

주택공급에는 여러 변수가 따른다. 시간이 필요하고, 기업과 토지 소유주에 대한 동기 부여가 있어야 하며, 현장의 여건 변화 같은 돌발 변수도 감안해야 한다. 디테일을 챙겨야 하는데 그렇지 못하니 직진을 못하고 있다.
3기 신도시가 그 사례다. 정부는 8·13 대책에서 속도전을 예고했지만 현장의 일정은 반대 방향으로 움직이고 있다. 분양 시점과 입주 시점 사이의 간격이 계속 벌어져, 올해 모집공고가 나온 단지의 입주는 2030년으로 잡혀 있다. 몇 달 차이로 입주 시기가 크게 갈리는 단지도 나온다. 교통망 구축이 늦어지면 ‘선 교통 후 입주’라는 원칙도 지켜지기 어렵다. 이런 상황에서 대기 물량이 많다는 설명만으로는 불안 심리가 가라앉지 않는다.
정비사업의 순증 효과를 두고도 해석이 갈린다. 최근 준공된 서울의 정비구역을 분석하면 사업 전보다 주택 수가 30%대 후반 늘었다는 집계가 있는 반면, 평형이 커지는 만큼 실제 순증은 크지 않다는 반론도 있다. 어느 쪽 수치를 택하든 달라지지 않는 사실이 하나 있다. 멸실과 재입주 사이에는 시차가 있고, 그 사이 기존 거주자는 다른 곳에서 살아야 한다. 정비사업이 활발해질수록 단기적으로 임대차 시장의 압력이 커지는 구조다.
그렇다면 입주 시점을 최대한 앞당길 수 있는 곳부터 내놓는 것이 순서다. 시간을 줄이려면 대형 아파트 단지만 고집할 이유가 없다. 즉시 활용할 수 있는 수도권 국공유지가 있고, 빌라와 연립주택 공급에도 세심한 검토가 필요하다. 착공 기준으로 관리하고 입주 기준으로 발표하는 습관이 자리 잡으면 시장이 정책을 읽는 방식도 달라질 것이다.

관성이 아니라 개혁 필요

지금 상황에서 주택공급은 효율이 관건이다. 효율은 혁신에서 나와야 하는데, 관성대로 추진하다 보니 일이 진행되기 어렵다. 그동안 30·40대가 ‘패닉 바잉(panic buying)’을 한다는 지적이 있었지만, ‘패닉 폴리시(panic policy)’라고 봐야 할 때가 더 많았다.
지난 10여 년간 인구 구조뿐 아니라 주거 요구도, 주택 가격도 급변했다. 1·2인 가구가 셋 중 둘이고, 청년의 자가점유율은 열에 하나를 겨우 넘으며, 서울에서 집을 사려면 소득을 14년 모아야 한다. 그런데 집을 짓는 규격은 60년 전의 것이고, 물량을 세는 방식은 30년 전의 것이다. 공급을 늘려야 한다는 데는 이견이 없다. 무엇을, 어디에, 누구를 위해 지을 것인지에 대한 합의가 없을 뿐이다. 물량 목표를 다시 세우기 전에 그릇의 규격부터 손봐야 한다. 주택공급에도 개혁이 필요하다.

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주택공급, 발상의 전환이 필요하다