“개발제한구역(그린벨트) 토지를 누가 얼마나 소유하고 있을까?”

국토硏, 국토이슈리포트 제76호

□ 국토연구원(원장직무대행 김태환) 유재성 부연구위원·김중은 연구위원은 국토이슈리포트『개발제한구역(그린벨트) 토지를 누가 얼마나 소유하고 있을까?』에서 개발제한구역제도 도입 반세기를 맞아 개발제한구역 내 토지소유주와 소유권 변동 현황을 살펴보고 개발제한구역제도 개선에 따른 우발이익방지 장치와 토지매수제도의 확대를 제안했다.

□ 개발제한구역 제도 시행 이후 50년이 경과함에 따라 구역 내 거주하는 주민 수가 급감하였을 뿐만 아니라 토지소유주도 다수 변화하였을 것이지만, 지난 20년간 이에 대한 조사가 거의 이루어지지 않았다.

 ◦ (구)「도시계획법」제21조 헌법불일치 판결 이후 개발제한구역 내 토지소유주에 대한 재산권 침해 해소를 위한 토지매수제도가 도입되었으나, 토지매수청구는 요건 달성의 어려움으로 작동하지 않고 협의매수만 일부 수행

 ◦ 2022년 기준 개발제한구역 거주민은 약 9만 명이며, 개발제한구역 지정 50년이 경과함에 따라 토지의 매매·상속·증여로 토지 소유권 변동이 꾸준히 발생했을 것으로 추정되지만, 이에 대한 구체적 실태는 알려진 바 없음

□ 개발제한구역 토지의 소유 현황을 조사한 결과는 다음과 같다.

 ◦ 현재 필지기준으로 개발제한구역 내 61%, 면적기준으로 70% 토지가 사유지인 것으로 나타났으며, 소유주는 개인 > 국가 및 지자체 > 법인 > 기타 > 이종소유 순서로 많은 토지를 소유하고 있는 것으로 나타남

 ※ 국가 및 지자체(국유지, 군유지, 시·도유지), 기타(종중, 외국인·외국공공기관, 일본인·창씨명등, 종교단체), 이종소유(개인+국가, 개인+법인 등 소유자의 구분이 다른 지분으로 구분된 토지)

 ◦ 법인이 소유한 토지를 공공기관과 그 외 법인으로 구분하여 분석한 결과 법인 소유 토지 필지기준 약 68%(면적기준 약 24%)가 공공기관이 소유

 ◦ 공공기관 외 법인의 경우 3,418개가 개발제한구역 토지를 가지고 있으며, 2,127개 주식회사가 개발제한구역 전체 토지의 약 2%가량을 소유

 ◦ 국가 및 지방자치단체의 경우 국토교통부, 산림청, 국방부, 환경부가 개발제한구역 내 국·공유지의 대부분을 소유하고 있어 개발제한구역 지정 목적과 연관된 중앙부처가 주로 토지를 가지고 있음

□ 개발제한구역 토지의 소유권 변동 추이를 분석한 결과는 다음과 같다.

 ◦ 개발제한구역이 지정된 1971년 이후 소유권 이전이 발생한 토지는 약 2,833㎢로 개발제한구역 토지 대부분에서 소유권 변동이 있었으며, 소유권 이전이 발생하지 않은 토지 중 개인이 소유한 토지는 약 9만 필지(213㎢)

 ◦ 국가·지자체·공공기관이 토지를 매수한 것으로 추정되는 토지는 약 24만 필지(340㎢)로 확인되었으며, 이는 토지매수제도를 통한 매수보다 그 외 사유에 의한 개발제한구역 토지매수가 더 많이 일어났음을 뜻함

□ 특히, 시간에 따른 소유권 이전양상을 분석한 결과를 살펴보면 개발제한구역 토지 소유권 변동은 정권 변화에 따라 양상이 달라지는 것으로 보인다.

 ◦ 시간에 따라서 소유권 이전 횟수는 점차 증가하였으나, 이를 정권별로 나눠 본 결과 2000년대 이전은 정권 변화에 따른 제도 완화 심리에 영향을 받았으며, 2000년대 이후에는 부동산 경기와 관련이 있는 것으로 파악

 ◦ 최근의 소유권 이전 증가 추세는 개발제한구역 토지 지분의 분할 및 거래에 따라 나타나는 것으로 추정되며, 추가적인 조사가 필요

□ 개발제한구역 토지소유 실태 분석의 시사점을 정리하면 다음과 같다.

 ◦ (우발이익 환수 필요) 저성장·인구소멸 등 여건 변화에 따라 비수도권 중심으로 개발제한구역 전면해제와 같은 제도개선이 요구되고 있으나, 대다수의 토지 소유주들이 개발제한구역의 규제를 알고 토지를 매수하였을 가능성이 높아 제도 개선에 따른 우발이익 환수 고려가 반드시 필요

 ◦ (토지매수 보완 필요) 개발제한구역 제도가 현재 수준으로 유지되기 위해서는 사유재산권 보호 측면에서 개발제한구역 매수 재원 확보와 보다 적극적인 토지매수제도 도입 필요

 ◦ (추가조사 필요) 부동산공부자료의 경우 소유권 이전의 구체적인 사유(매매, 상속, 증여, 분할)를 파악할 수 없으므로 정부는 등기 자료를 활용하여 보다 정확한 자료를 구축하여 정책의 대상을 보다 명확히 파악할 필요가 있음