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	작성	도시연구본부 유재성 부연구위원(044-960-0361)
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“개발제한구역(그린벨트) 토지를 누가 얼마나 소유하고 있을까?”

국토硏, 국토이슈리포트 제76호

□ 국토연구원(원장직무대행 김태환) 유재성 부연구위원·김중은 연구위원은 국토이슈리포트『개발제한구역(그린벨트) 토지를 누가 얼마나 소유하고 있을까?』에서 개발제한구역제도 도입 반세기를 맞아 개발제한구역 내 토지소유주와 소유권 변동 현황을 살펴보고 개발제한구역제도 개선에 따른 우발이익방지 장치와 토지매수제도의 확대를 제안했다.

□ 개발제한구역 제도 시행 이후 50년이 경과함에 따라 구역 내 거주하는 주민 수가 급감하였을 뿐만 아니라 토지소유주도 다수 변화하였을 것이지만, 지난 20년간 이에 대한 조사가 거의 이루어지지 않았다.

◦ (구)「도시계획법」제21조 헌법불일치 판결 이후 개발제한구역 내 토지소유주에 대한 재산권 침해 해소를 위한 토지매수제도가 도입되었으나, 토지매수청구는 요건 달성의 어려움으로 작동하지 않고 협의매수만 일부 수행

◦ 2022년 기준 개발제한구역 거주민은 약 9만 명이며, 개발제한구역 지정 50년이 경과함에 따라 토지의 매매·상속·증여로 토지 소유권 변동이 꾸준히 발생했을 것으로 추정되지만, 이에 대한 구체적 실태는 알려진 바 없음

□ 개발제한구역 토지의 소유 현황을 조사한 결과는 다음과 같다.

◦ 현재 필지기준으로 개발제한구역 내 61%, 면적기준으로 70% 토지가 사유지인 것으로 나타났으며, 소유주는 개인 > 국가 및 지자체 > 법인 > 기타 > 이종소유 순서로 많은 토지를 소유하고 있는 것으로 나타남

※ 국가 및 지자체(국유지, 군유지, 시·도유지), 기타(종중, 외국인·외국공공기관, 일본인·창씨명등, 종교단체), 이종소유(개인+국가, 개인+법인 등 소유자의 구분이 다른 지분으로 구분된 토지)

◦ 법인이 소유한 토지를 공공기관과 그 외 법인으로 구분하여 분석한 결과 법인 소유 토지 필지기준 약 68%(면적기준 약 24%)가 공공기관이 소유

◦ 공공기관 외 법인의 경우 3,418개가 개발제한구역 토지를 가지고 있으며, 2,127개 주식회사가 개발제한구역 전체 토지의 약 2%가량을 소유

◦ 국가 및 지방자치단체의 경우 국토교통부, 산림청, 국방부, 환경부가 개발제한구역 내 국·공유지의 대부분을 소유하고 있어 개발제한구역 지정 목적과 연관된 중앙부처가 주로 토지를 가지고 있음

<표 1> 소유 구분에 따른 개발제한구역 필지 및 면적 현황

구분	필지 수 (필) (비율)	면적 (㎢) (비율)
합계	1,254,214 (100.0)	3,719.41 (100.0)
개인	663,474 (52.9)	1,813.51 (48.8)
법인	56,919 (4.5)	226.54 (6.1)
국가 및 지자체	483,312 (38.5)	1,132.81 (30.5)
기타	38,325 (3.1)	402.32 (10.8)
이종소유	12,184 (1.0)	144.23 (3.9)

주: 1) 개발제한구역으로 분류되었으나 소유권변동연혁 자료에서 나타나지 않는 3,622필지(0.29%)는 제외함.

<표 2> 공공기관과 그 외 법인의 개발제한구역 토지 소유 현황

구분	필지 수 (필) (비율)	면적 (㎢) (비율)
공공기관	38,545 (67.7)	53.99 (23.9)
공공기관 외 법인	18,369 (32.3)	172.54 (76.2)

□ 개발제한구역 토지의 소유권 변동 추이를 분석한 결과는 다음과 같다.

◦ 개발제한구역이 지정된 1971년 이후 소유권 이전이 발생한 토지는 약 2,833㎢로 개발제한구역 토지 대부분에서 소유권 변동이 있었으며, 소유권 이전이 발생하지 않은 토지 중 개인이 소유한 토지는 약 9만 필지(213㎢)

◦ 국가·지자체·공공기관이 토지를 매수한 것으로 추정되는 토지는 약 24만 필지(340㎢)로 확인되었으며, 이는 토지매수제도를 통한 매수보다 그 외 사유에 의한 개발제한구역 토지매수가 더 많이 일어났음을 뜻함

<표 3> 소유권 이전 여부에 따른 소유구분별 개발제한구역 토지 현황

현재 소유 구분	71년 이후 소유권 이전 발생		71년 이후 소유권 이전 미발생
	필지 수 (필)	면적 (㎢)	필지 수 (필)	면적 (㎢)
합계	1,010,992 (100.0)	2,832.79 (100.0)	246,844 (100.0)	886.65 (100.0)
개인	575,000 (57.0)	1,600.61 (56.5)	88,474 (36.1)	212.89 (24.0)
법인	48,012 (4.8)	167.43 (5.9)	8,907 (3.6)	59.10 (6.7)
국가 및 지자체	347,154 (34.4)	640.64 (22.6)	136,158 (55.5)	492.17 (55.5)
기타	27,468 (2.7)	289.55 (10.2)	10,857 (4.4)	112.77 (12.7)
이종소유	11,382 (1.1)	134.5 (4.7)	802 (0.3)	9.7 (1.1)

<표 4> 국가가 매수한 토지로 추정되는 개발제한구역 토지 현황

구분	필지 수 (필) (비율)	면적 (㎢) (비율)
합계	240,385 (100.0)	340.38 (100.0)
국가 및 지자체	222,413 (92.5)	321.50 (94.5)
법인(공공기관)	17,972 (7.5)	18.88 (5.5)

□ 특히, 시간에 따른 소유권 이전양상을 분석한 결과를 살펴보면 개발제한구역 토지 소유권 변동은 정권 변화에 따라 양상이 달라지는 것으로 보인다.

◦ 시간에 따라서 소유권 이전 횟수는 점차 증가하였으나, 이를 정권별로 나눠 본 결과 2000년대 이전은 정권 변화에 따른 제도 완화 심리에 영향을 받았으며, 2000년대 이후에는 부동산 경기와 관련이 있는 것으로 파악

◦ 최근의 소유권 이전 증가 추세는 개발제한구역 토지 지분의 분할 및 거래에 따라 나타나는 것으로 추정되며, 추가적인 조사가 필요

<그림 1> 현재 개인 소유토지의 정부별 소유권 이전 횟수(건)

□ 개발제한구역 토지소유 실태 분석의 시사점을 정리하면 다음과 같다.

◦ (우발이익 환수 필요) 저성장·인구소멸 등 여건 변화에 따라 비수도권 중심으로 개발제한구역 전면해제와 같은 제도개선이 요구되고 있으나, 대다수의 토지 소유주들이 개발제한구역의 규제를 알고 토지를 매수하였을 가능성이 높아 제도 개선에 따른 우발이익 환수 고려가 반드시 필요

◦ (토지매수 보완 필요) 개발제한구역 제도가 현재 수준으로 유지되기 위해서는 사유재산권 보호 측면에서 개발제한구역 매수 재원 확보와 보다 적극적인 토지매수제도 도입 필요

◦ (추가조사 필요) 부동산공부자료의 경우 소유권 이전의 구체적인 사유(매매, 상속, 증여, 분할)를 파악할 수 없으므로 정부는 등기 자료를 활용하여 보다 정확한 자료를 구축하여 정책의 대상을 보다 명확히 파악할 필요가 있음

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