기후위협에 대비하는 하천관리

하천 유지관리의 중요성은 평상시에는 체감하기 어렵다. 그러나 태풍이나 집중호우가 발생하면 평소에 누적된 문제가 한꺼번에 드러난다. 식생에 가려진 제방·호안의 손상과 침하, 퇴적과 식생으로 줄어든 저수로의 통수능력, 배수문 문비·권양기 등 조작설비의 고장, 유수 흐름을 방해하거나 2차 피해를 키울 수 있는 불법·부실 공작물이 대표적이다. 홍수 피해는 이러한 취약 지점에서 시작되어 인접 시설과 지역으로 확대될 수 있으므로, 하천관리청은 사전에 문제를 확인하고 필요한 조치를 정해야 한다. 하천관리청은 「하천법」 제13조 및 「하천의 유지·보수 및 안전점검에 관한 규칙」에 따라 연간 유지·보수계획, 순찰, 안전점검, 긴급보수, 기록과 평가를 수행한다. 또한 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법(약칭: 시설물안전법)」에 적용되는 하천시설에 대해서는 법에 따라 안전점검, 정밀안전진단, 성능평가와 필요한 안전조치도 수행한다.
하천의 안전은 각 관리주체가 매년 실시하는 일상적인 점검과 보수만으로 확보하기 어렵다. 전체 관리청 차원에서 산재된 시설물 정보와 유지관리 이력을 모아 현재 상태와 향후 위험을 파악해야 하고, 국민 안전을 위한 예산 배분과 정책·사업의 방향도 함께 점검해야 한다. 필요한 경우에는 현장 관리 과정에서 드러난 법령과 기준의 개선 수요도 확인해야 한다. 이 때문에 관할 하천의 연간 유지·보수계획을 넘어 국가하천 전체를 대상으로 하는 중기 관리계획이 필요하다. 국가 목표, 유역별 특성, 개별 하천의 현장 여건을 함께 반영하는 중장단기 관리계획을 갖출 필요가 있다는 지적도 제기됐다(이상은 2019). 2020년 ‘제1차 기반시설관리 기본계획(2020~2025)’이 마련되면서 국가하천 관리도 중장기 기반시설 관리의 틀 안에서 다뤄지기 시작했다. 이후 국가하천 전체를 대상으로 하는 부문별 관리계획으로 ‘제1차 기반시설(국가하천)관리계획’이 수립되었다(이상은 외 2021c). 제1차 계획기간이 마무리되는 시점에 국가하천 관리업무를 맡은 기후에너지환경부는 관계 전문기관과 함께 제2차 계획 수립을 준비해 왔다. 이 글에서는 해당 계획 수립작업에 참여하면서 확인한 지난 5년의 성과와 한계를 돌아보고, 제2차 계획에서 보완할 정책과제에 관한 필자의 생각을 공유하고자 한다.

지난 5년, 국가하천 안전관리의 기준과 도구를 갖추다

제1차 계획기간 동안 국가하천 유지관리 정책의 첫 번째 성과는 업무 표준화가 상당한 수준까지 진전되었다는 점이다. 관리주체 간 업무 수행의 편차를 줄이기 위해 최소유지관리기준, 사업 예산 신청 기준, 데이터 수집과 품질관리 등에 관한 여러 시도가 이루어졌다. 수목 식재, 하도의 육역화, 유지준설처럼 현장에서 전문적 판단이 필요한 사안에 대응할 수 있도록 하천 유지보수 매뉴얼도 개정되었다. 특히 ‘국가하천 최소유지관리기준’은 점검·진단, 관리등급, 관리대책, 보수·보강, 관리이력 보존의 기준을 제시했다. 이 기준은 앞으로 국가하천의 관리수준을 비교하고 조정하는 데 활용될 수 있다.

자료: 이상은 2025.

두 번째 성과는 국가하천 제방의 안전을 확인하기 위해 외관 점검을 넘어 제체(堤體) 내부 상태까지 조사하려는 시도가 본격화되었다는 점이다. 과거에는 외형적 손상이나 민원 발생 지점을 중심으로 제방을 관리하는 경우가 많았으나, 2020년 수해를 계기로 제체 상태를 직접 조사하고 수리적·구조적 취약성을 구간 단위로 확인해야 한다는 현장 요구가 커졌다. 방법론을 검증하는 시범사업을 거쳐, 최근에는 유역환경청이 관할 국가하천 제방을 평가하고 그 결과를 바탕으로 보수·보강 계획을 수립하는 단계까지 나아갔다. 외관 확인과 예초 중심으로 인식되기 쉬웠던 제방 관리가 수리적·구조적 취약구간을 확인하고, 보수·보강과 중기 투자계획의 기초자료를 마련하는 단계로 나아갔다는 점에 의미가 있다.
세 번째로, 스마트한 하천 운영을 위한 첨단기술 개발과 현장 적용에서도 성과를 확인할 수 있었다. 하천관리는 한정된 현장 인력이 긴 구간을 반복적으로 확인해야 하므로, 모든 구간을 같은 밀도로 직접 점검하면 많은 비용과 인력이 든다. 제1차 계획기간에는 이러한 현장 수요에 맞춰 하천드론 기술개발, 원격탐사, 영상분석, 인공지능 기반 자동탐지 등 국가 연구개발과 실증이 다양하게 추진되었다. 이들 기술은 하천 내 불법점용 또는 무단공작물 의심, 지장물 적치, 수목 번성, 퇴적 변화, 수해 전후 상황 변화, 제방 이상 징후처럼 현장에서 놓치기 쉬운 위험 후보를 넓은 범위에서 먼저 선별하는 데 활용될 수 있다. 제1차 계획에서는 첨단기술을 하천관리청의 판단과 조치를 돕는 관리도구로 다루기 시작했으며(이상은 외 2021c), 이는 위성·드론 기반 광역탐지, 근접진단, IoT 계측, 관리이력 통합 등을 함께 발전시켜야 한다는 기술적 과제로 이어졌다(이상은 외 2021b).
그동안 현장 담당자들과 대화를 나누면서 하천 관리에 필요한 정보기반이 부족하다는 불편을 자주 들었다. 제1차 계획기간 동안 이 정보기반이 크게 개선된 점은 네 번째 중요한 성과로 평가할 수 있다. RIMGIS를 보완해 하천의 각종 지리정보와 계획정보를 통합적으로 확인할 수 있게 되었고, 하천점용허가시스템을 통해 점용허가의 신청·검토·처리와 허가공작물 정보를 전산으로 관리하게 되었다. 하천 유지관리는 제방·호안·하도 상태, 하천구역과 계획, 점용허가와 허가공작물, 보수 이력과 현장점검 결과를 함께 확인해야 하는 업무이다. 이러한 정보가 서류, 도면, 개별 파일로 남아 있으면 관리청은 현장의 허가 검토, 보수계획, 예산 신청에 활용하기 어렵다. RIMGIS의 보완과 하천점용허가시스템의 구축으로 관리청은 도면·계획·허가·현장 이력을 전산 기반에서 함께 확인할 수 있게 되었다. 이는 향후 관리주체 간 성과관리, 허가공작물 관리, 불법점용 대응, 현장점검과 조치 이력 관리 업무를 지능형 정보관리로 발전시키는 토대가 될 수 있다. 이처럼 제1차 계획기간에는 업무 표준화, 제방 안전성 평가, 첨단기술, 정보기반이 국가하천 유지관리를 위한 공통 도구로 갖춰지기 시작했다. 이 도구들을 투자계획, 예산 배분, 현장 조치의 판단에 일관되게 연결하는 일은 다음 계획기간의 과제로 남았다.

노후 저층주거지의 효율적 관리를 위한 공공 디벨로퍼의 역할

국가별 공공 디벨로퍼의 법적·조직적 위상과 설립 목적은 서로 다르지만, 앞서 살펴본 해외 사례는 노후 저층주거지에서 공공 디벨로퍼의 역할이 민간 주도 정비와 일률적인 공공개발 사이의 공백을 어떻게 보완할 수 있을지에 대한 시사점을 준다. 첫째, 공공 디벨로퍼는 사업성이 부족한 지역에서 민간과 주민의 사업 참여를 가능하게 하는 기반 형성자로 기능할 수 있다. 영국 홈즈 잉글랜드와 미국 재개발기관처럼 개발이 곤란한 토지를 선제적으로 취득하고 권리관계와 필지를 정리하며, 기반시설·정책재원·금융지원을 결합하여 개발 가능한 사업조건을 만드는 역할이 대표적인 예다. 이는 공공이 모든 사업을 직접 시행하기보다 민간이 부담하기 어려운 초기비용과 장기 위험을 담당하여 후속 사업자의 참여를 유도하는 방식으로 이해할 수 있다.
둘째, 공공 디벨로퍼는 개별 주택이나 단일 사업에 대한 지원을 넘어 지역의 쇠퇴자산을 종합적으로 관리하는 부동산 포트폴리오 관리자 역할을 맡는다. 미국 랜드뱅크와 프랑스 SPLA 사례처럼 빈집, 공지 및 노후주택을 조사·취득·관리하고, 장기적인 지역 수요가 구체화될 때까지 비축하거나 인접 필지를 연결하여 저렴 주택, 생활SOC와 공공공간 등 필요한 용도로 활용할 수 있다. 동시에 주택의 상태와 소유자 역량에 따라 민간 개량 지원, 부분적 공공 취득, 철거 후 활용, 블록 단위 정비 등 개입 수준을 달리함으로써 한정된 재원을 전략적으로 배분하는 통합적 관리자로서 기능할 필요가 있다.
셋째, 공공 디벨로퍼는 다양한 사업주체의 참여를 촉진하면서 공공목표의 이행을 관리하는 시장형성자로서 그 역할을 확장할 수 있다. 중소 개발업체, 사회적 경제조직, 비영리기관과 주민조직이 참여할 수 있도록 토지·재원·기술지원을 제공하고, 토지 처분 조건과 사업 협약에 저렴 주택 공급, 사업 기한 준수, 품질 확보, 장기 유지관리 등의 조건을 반영하며 새로운 소규모 정비시장을 형성할 필요가 있다. 이를 위해서는 개별 사업의 단기 수지에 종속되지 않는 장기 사업계정과 안정적인 정책 재원, 토지·금융·주거복지를 연결하는 전담인력과 지방정부 간 협력체계가 뒷받침되어야 할 것이다. 결국 한국의 공공 디벨로퍼는 직접 시행자를 넘어 개발 기반과 시장을 조성하는 촉진자, 지역자산의 장기적 포트폴리오 관리자, 지역 여건에 따라 다양한 공공개입 수단과 사업 주체를 연계하는 통합조정자로 기능을 확장함으로써, 사업성이 낮은 노후 저층주거지에서도 지속 가능한 정비체계를 구축할 수 있을 것이다.

남은 과제, 진단 결과를 투자와 현장 조치로 이어가다

상당한 진전에도 불구하고 제1차 계획을 수립할 당시 기대했던 수준에 비해 아쉬운 점도 몇 가지 확인되었다. 2026년 5월 하천 내 불법점용 대응과 점용허가 단계의 안전관리를 강화하는 「하천법」 시행령·시행규칙 일부개정안이 입법예고됐다. 개정안은 행정대집행 특례, 이행강제금 부과기준, 점용허가 단계의 기술 검토, 제방 훼손 위험을 사전에 차단하기 위한 대책을 담았다. 불법시설 철거 구간에서는 친수공간과 습지 등을 조성하는 하천환경개선 공모사업도 추진됐다. 그러나 2020년 이후 수해를 거치면서 현장과 전문가들은 하천시설 안전관리를 계획적이고 예방적으로 수행할 수 있도록 하는 더 근본적인 법적 기반의 마련을 기대했다(이상은 외 2021a). 하천 유지관리의 법적 개념과 관리청의 책무, 중기·단기 유지관리계획과 보수·보강 실행계획의 수립·보고, 홍수기 전·중·후 점검과 진단의 근거, 즉시 위험을 해소하기 어려운 이른바 ‘홍수취약구간’의 지정·보호조치와 주민 대응체계는 법률과 하위 기준에서 더 구체화할 필요가 있다. 하천 유지관리 업무를 첨단기술 기반으로 고도화하고 관련 산업을 육성하기 위한 매뉴얼, 정보시스템, 연구개발의 법적 근거를 요구하는 목소리도 있다(이상은 외 2021c). 제2차 계획에서는 「하천법」에 중기 유지관리계획의 근거를 두고, 이러한 안전관리 업무의 범위와 책임을 분명히 하는 법제도 정비를 우선 과제로 삼기를 기대한다.
또 다른 한계는 하천시설에 대한 성능평가가 아직 정착되지 못한 점이다. 제1차 계획기간에는 제방, 수문, 통문, 배수펌프장 등을 중장기적으로 투자·관리할 자산으로 다루고자 하천설계 전문가들의 참여 아래 성능평가 방법을 개발했고, 『하천 유지보수 매뉴얼』에도 관련 내용을 수록했다. 그러나 현장에서는 「시설물안전법」이 적용되는 일부 시설의 성능평가만이 해당 법률의 지침에 맞춰 구조적 안전을 중심으로 수행되고 있다. 하천관리 특성을 반영한 새 평가 방법의 대상 시설과 적용 방법·주기, 기존 성능평가와의 관계, 보수·보강과 성능개선 판단에서의 활용 방식 등을 더 분명히 정리할 필요가 있다. 저수로와 둔치를 포함한 매우 다양한 하천시설을 최소유지관리기준의 관리그룹에 포함시킨 점도 성능평가의 본격적인 도입에 걸림돌이 되고 있다. 이들 모두에 동일한 수준의 성능평가를 시행할 필요가 있는지, 이에 드는 조사비용을 어떻게 감당할 것인지에 대한 검토도 충분하지 않았다. 제방 안전성 평가, 중기 유지관리계획, 정보기반을 함께 갖추어야 한다는 제도적 역량 강화의 과제도 제기됐다(이상은 외 2021b). 제2차 계획은 재정 효율성을 고려해 국민안전과 직결되는 하천시설을 중심으로 관리그룹을 선별하고, 관리그룹에 포함한 시설은 정교한 성능평가를 실시해 중기 시설투자계획과 연계하도록 해야 한다.
전략적 시설투자를 판단하기 위해 수계별 5년 단위 유지관리계획을 도입하려 했으나, 아직은 투자 우선순위와 규모를 정하는 실질적 판단도구로 정착하지 못했다. 국가하천의 장기 정책방향과 수계·개별 하천의 현장계획을 연결해야 한다는 과제는 제1차 계획 이전부터 제기돼 왔다(이상은 2019). 제1차 계획을 수립할 당시 국가하천을 수계 단위로 위임받아 관리하던 지방국토관리청은 관할 하천 전 구간의 시설 상태, 보수·보강 수요, 사업비를 파악하고, 유지관리의 기본구상과 중기 투자방향을 정하려고 했다. 그러나 국토교통부의 하천관리 사무가 환경부로 이관되는 과정에서 시범사업과 지침이 마련되지 않은 채 수계별 유지관리계획 수립이 시작되었고, 이로 인해 실무자들과 현장 종사자들의 혼란 속에서 성능평가와 계획 수립은 장기간 지연되었다. 그 결과 제2차 계획을 수립하는 현재까지도 어느 하천의 어떤 시설에 얼마를 어떤 비목으로 투자하는 것이 적합한지에 대한 결론을 내리지 못했다. 시설별 사업물량과 비용을 추계하더라도 안전성, 홍수피해 가능성, 사업의 시급성, 투자 효과를 함께 비교할 다기준 판단방법도 마련되지 못했다. 수계별 유지관리계획이 연차별 사업의 우선순위와 투자규모를 조정하는 실질적 기준으로 활용되지 못한 것이다. 당초 수계별 유지관리계획을 도입한 목적은 국가사무인 국가하천 유지관리에서 중앙정부의 책임성을 높이고, 정부재정을 효율적으로 배분하며, 지방 관리청의 기술역량 부담을 줄이는데 있었다. 시행착오를 반복하지 않으려면 제2차 계획에서는 수계별 계획의 내용과 범위, 사전조사, 평가, 사업비 산정 기준을 표준화하고, 그 결과가 중앙정부의 예산배분과 관리청의 연차 집행계획에 함께 반영되도록 많은 노력을 기울여야 한다.
지자체가 부과·징수하는 하천수입금의 규모가 크지 않고 징수액도 감소하는 추세에서 각 관리주체가 법률과 기준에서 정한 유지관리 업무를 수행하려면 정부예산이 결정적이다. 2012년에 시작된 국가하천 유지보수사업은 유역환경청, 지자체, K-water 등 관리주체에 배정되어 국가하천 현장인력을 운영하고, 각종 치수시설의 점검·진단·보수를 수행해 국민안전에 기여해 왔다. 자전거도로, 산책로, 공원 등 하천관리청이 설치·관리하는 친수시설을 적기에 수선해 쾌적한 수변공간을 유지하는 데에도 활용되었다. 이 사업비는 예초나 소규모 수리에 그치지 않고 순찰, 점검, 불법행위 대응, 시설결함 확인, 긴급조치와 보수·보강, 스마트 설비 구축까지를 뒷받침하는 기본 재원이다. 국가하천 유지관리 사업의 재원 부족과 안정적 재원 확보 필요성은 사업 초기부터 지속적인 정책 과제로 제기되어 왔음에도(이상은 외 2021c), 재정사업의 예산 배분방식이 실제 관리수요를 아직 충분히 반영하지 못한 점도 아쉽다. 사업은 적정 수준에 미치지 못하는 예산에서 출발했고, 안전예산의 성격에도 불구하고 초기 예산심의 과정에서 반복적인 삭감을 겪기도 했다.
이런 여건에서 과거 국토교통부는 국책사업의 후속과정에서 제기된 현안을 해소하기 위해 관리주체별로 사업비를 차등 배분해 왔다. 이 과정에서 하천연장, 시설의 종류와 수량, 점검·진단 수요, 제방의 안전성, 홍수피해 가능성, 보수·보강의 시급성, 현장 인력운영비, 하천수입금 징수액, 지자체 재정여건을 반영한 적정 소요예산을 체계적으로 산정하기 어려웠다. 그 결과 실제 지급되는 예산과 각 관리주체가 필요로 하는 예산 사이의 편차가 고착화되었고, 유역환경청·지자체·K-water 사이뿐만 아니라 각 유역이나 지자체 간에도 예산 배분의 형평성 문제가 이어지고 있다. 이를 개선하기 위해 제1차 계획에서 예산안 산정 지침을 마련했지만, 지침은 관리주체의 예산 신청과 총액 협의를 위한 참고자료로 활용되는 수준에 머물렀다. 제2차 계획에서는 수계별 유지관리계획을 바탕으로 관리주체별 적정 소요액을 산정하고, 점검·진단비, 시설투자비, 관리구간과 시설 특성에 따른 인력운영비, 안전관리 성과와 재정여건을 함께 반영하는 배분기준을 마련해야 한다(이상은 외 2017). 하천수입금도 지자체 일반회계에 편입해 단순히 소진하기보다 징수·사용 내역을 투명하게 관리하고, 필요한 자체 부담과 국고보조를 판단·조정하는 자료로 활용할 필요가 있다.

제2차 계획을 위한 종합평가와 정책적 지향

제1차 계획기간을 돌아보면 국가하천 유지관리는 단년도 보수 업무를 넘어 공통 기준, 안전성 평가, 정보기반, 첨단기술을 갖춘 중장기 안전관리 정책으로 나아가고 있다고 평가할 수 있다. 그러나 이러한 제도적 성과가 현장에 충분히 정착했다고 말하기에는 아직 이르다. 수계별 투자계획, 예산 배분, 성능평가 결과의 활용에는 개선 여지가 남아 있고, 지역과 기관에 따른 관리수준의 차이도 여전하다.

자료: 김승기 2026.

제2차 계획기간에는 지난 5년 동안 얻은 경험과 역량을 실제 위험 저감과 현장 조치로 이어 가는 데 집중해야 한다. 이를 위해서는 하천 유지관리의 책무와 계획, 안전관리 절차를 뒷받침하는 하천법의 과감한 개정도 함께 이루어져야 할 것이다.
제2차 계획에서는 모든 국가하천의 모든 구간에 같은 기준을 적용하는 방식에서 벗어나, 위험과 이용 특성에 따라 관리수준과 관리방식을 차등화해야 한다. 본류와 지류, 인구밀집지와 산지구간, 제방·수문·배수펌프장과 저수로·둔치는 위험요인과 필요한 조치가 다르다. 중앙정부는 국민안전과 직결된 시설과 홍수취약구간을 먼저 선별하고, 안전성 평가와 현장점검 결과에 따라 보수·보강·성능개선의 우선순위를 정해야 한다. 고위험 구간에 현장순찰, 정밀조사, 긴급보수와 투자계획을 집중하기 위해서는 상대적으로 위험이 낮은 구간에는 원격점검과 정기순찰을 적절히 활용할 수 있어야 하며, 이 판단은 수계별 유지관리계획의 사업목록과 국고보조금 배분에 반영되어야 한다. 중앙정부는 실제 위험과 필요한 비용을 우선 판단하고, 지역의 재정여건을 함께 고려하는 배분 원칙을 분명히 해야 한다. 이때 과거의 배정액이 미래의 배분기준으로 고착되지 않도록 관리할 필요성도 잊지 않아야 한다.
AI 시대의 국가하천 관리는 하천의 변화와 위험을 더 빨리 포착하고, 관리청의 현장 판단을 더 정확하게 하는 지능형 안전관리로 발전해야 한다. 제2차 계획은 RIMGIS, 하천점용허가시스템, 시설물 정보, 점검·보수 이력, 불법행위 적발·조치 기록을 구간별로 연결하고, 드론·CCTV·스마트 센서와 AI 분석으로 위험 후보와 우선 현장확인 대상을 상시 선별하는 기반을 갖춰야 한다. 관리청은 이 분석 결과를 현장확인과 기술적 판단으로 검증해 긴급조치, 보수·보강, 중기 투자계획으로 이어 가고, 중앙정부, 유역환경청, 지자체, K-water는 공통 관리기록을 바탕으로 홍수취약구간 대응과 시설투자를 조정해야 한다. 제2차 계획의 성과는 확인된 위험을 제때 줄이고 그 결과를 다음 판단과 투자에 반영했는지로 평가해야 한다(이상은 외 2017). 이러한 체계는 기후위험을 선제적으로 줄이고, 제한된 재원을 필요한 곳에 집중하며, 국민에게 안전하고 이용하기 편한 하천공간을 지속적으로 제공하는 국가 안전기반이 될 것이다.