서론

최근 몇 년간 우리 사회는 과거의 경험 범위를 넘어서는 기후 충격을 반복적으로 겪고 있다. 2022년 포항·경주 일대 침수, 2023년 강원 동해안·삼척 산간지역 집중호우, 2024년 여름 폭염과 전력 수요 피크, 2025년 영남지역 대형 산불과 장기 폭염, 국지성 극한호우 등은 국가 기반시설 관리체계에 근본적 질문을 던지고 있다. 과거 기상 관측치를 기준으로 설계·관리해 온 기반시설이 ‘기후 뉴노멀(new normal)’을 충분히 견디지 못할 수 있다는 점이 현실로 드러나고 있는 것이다.
이제는 “기반시설이 안전한가”라는 질문만으로 충분하지 않다. 극한재난 상황에서도 핵심 서비스가 유지되는지, 손상 이후 얼마나 빠르게 기능을 회복할 수 있는지를 함께 살펴야 한다. 이러한 관점에서 「지속가능한 기반시설 관리 기본법」(이하 기반시설관리법) 시행 이후 국가 주요 기반시설이 어떻게 관리되고 있는지, 기후위기 적응대책은 이를 어떻게 다루고 있는지 점검할 필요가 있다.
이 글은 네 가지 내용을 다룬다. 첫째, 기반시설관리법 시행 이후 국가 기반시설의 관리 현황과 변화상을 검토한다. 둘째, 국가 기후위기 적응대책을 살펴보고, 기반시설 관리 차원의 한계를 살펴본다. 셋째, 기후위험에 대응하는 리질리언스 기반 관리 패러다임을 제시한다. 넷째, 이를 국가 기반시설 관리에 적용하기 위한 전략을 제안한다.

국가 기반시설 관리 전략 및 현황

국가 기반시설의 범위 「기반시설관리법」은 2018년 제정되어 2020년 1월 1일부터 시행되었다. 이 법은 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」 등 개별 시설물 안전관리 체계와 별도로, 국가 기반시설을 통합적·선제적으로 관리하기 위한 제도적 기반이다. 같은 법 제4조와 시행령 제2조에 따른 적용 대상은 다음 15종이다.

자료: 「기반시설관리법」을 바탕으로 저자 정리.

법 제3조는 관리주체가 안전성·사용성·내구성 등을 종합적으로 고려해 기반시설을 선제적으로 관리하고, 노후화에 따른 생애주기 비용을 최소화하도록 하고 있다. 현행 성능평가는 이 세 요소를 중심으로 시설물의 현재 상태와 장래 성능을 평가하고, 유지관리와 투자 우선순위를 정하는 체계이다. 이는 예방적 유지관리와 생애주기 관리 측면에서 중요한 정책 수단으로 기능하고 있다(윤원건 외 2021).

제1차 기반시설관리 기본계획의 전략과 성과 제1차 기반시설관리 기본계획(2020~2025)(국토교통부 2020)은 ‘세계 일류의 기반시설 관리로 강한 경제, 고품격 생활안전 실현’을 비전으로 설정했다. 주요 목표는 새로운 기반시설 관리 거버넌스 정립, 기반시설 안전등급 ‘보통’ 이상 관리, 스마트 유지관리 신기술 개발을 통한 일자리 확대, 선제적 투자를 통한 미래 부담 경감이다. 이를 위해 기반시설관리체계 구축, 관리대상·관리방식 전환, 기반시설 기술·산업 육성, 기반시설 투자·재원 확보 등 4대 전략과 10개 중점과제를 추진해 왔다. 국토교통부 보도자료(2024)에 따르면, 준공 후 30년 이상 경과한 기반시설은 9만 6,753개소로 전체 시설의 25.2%에 달한다. 시설 종별로는 저수지(96.5%), 통신시설(64.4%), 댐(44.9%)순으로 노후화 비중이 높다.
「기반시설관리법」은 개별 시설물 중심의 사후 대응에서 벗어나 국가 기반시설의 통합적·선제적 관리로 전환하기 위해 도입되었다. 그러나 현행 체계의 성능평가(안전성·사용성·내구성)는 여전히 개별 시설의 물리적 상태에 초점을 두고 있다. 기후위험이 커질수록 질문은 달라져야 한다. 이제는 “시설이 안전한가”와 함께 “극한재난에도 서비스가 지속되는가”, “손상 이후 기능을 얼마나 빨리 회복하는가”를 물어야 한다.

국가 기후위기 적응대책과 기반시설 관리의 사각지대

적응대책의 회복력 지향성 우리나라는 「저탄소 녹색성장 기본법」 제48조 및 같은 법 시행령 제38조에 근거해 2010년부터 5년 주기의 「국가 기후변화 적응대책」을 수립해 왔다. 2021년 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」으로 근거 법령이 개정되면서 명칭도 「국가 기후위기 적응대책」으로 변경되었다.
제3차 국가 기후위기 적응 강화대책(관계부처 합동 2023)은 “기후위기 적응력 제고”를 목표로 삼고, 기후재난 대응 기반시설 확충, 기후위기 감시·예측과 정보 생산, 산업·생태계·취약계층 보호 등을 주요 과제로 제시했다. 이어 2025년 12월 발표된 제4차 국가 기후위기 적응대책(관계부처 합동 2025)은 “기후위험에 강한 국가 인프라 대전환”을 첫 번째 전략축으로 채택했다. 또한 댐·하천·항만·건축물 등 사회기반시설 설계기준에 최근 기상 패턴과 미래 기후변화 시나리오를 반영하겠다고 명시했다.

기반시설 관리에 미치지 못하는 한계 국가 기후위기 적응대책은 기반시설 관리 관점에서 볼 때 한계가 여전히 뚜렷하다. 첫째, 회복력 개념이 취약성 경감과 적응역량 제고 수준에 머무는 경향이 있다. 2015년 채택된 파리기후변화협정(Paris Agreement)과 IPCC 제6차 평가보고서(AR6)에 따르면, 현대적 의미의 회복력은 단순히 과거 상태로의 복귀를 넘어선다. 이는 위해(hazard), 노출(exposure), 취약성(vulnerability)이 결합된 기후 위험에 직면했을 때, 대상 시스템이 충격을 효과적으로 흡수하고 환경 변화에 적응하며 궁극적으로는 구조적 전환을 이루어내는 역량으로 이해된다(IPCC 2023). 그러나 국내 적응대책은 설계빈도 상향, 예컨대 소하천 범람 대비 설계빈도를 100년에서 200년으로 높이는 방식 등 물리적 방호능력 확충에 무게를 두는 경우가 많다. 이는 ‘강한 인프라’와 ‘회복력 있는 인프라’를 동일시하는 접근의 한계이다.
둘째, 「기반시설관리법」의 운영체계와 기후위기 적응대책의 관리체계가 분리되어 있다. 제1차 기반시설관리 기본계획은 안전성·사용성·내구성을 기본원칙으로 삼지만, 회복력은 별도 관리항목으로 제시하지 않는다. 이에 따라 15종 시설을 관리하는 주무부처와 관리·감독기관은 시설물 단위 안전점검, 성능평가, 실태조사를 연간 또는 5년 주기로 수행한다. 반면 적응대책이 요구하는 설계기준 강화, 미래 시나리오 반영, 기후 리스크 평가는 별도의 계획·예산 체계로 운영된다. 두 체계가 관리주체의 실제 의사결정에서 충분히 연결되지 못하는 셈이다.
셋째, 회복력 목표가 시설 단위를 넘어 시스템·네트워크 단위로 확장되지 못하고 있다. 도로·철도·항만·공항 등 교통시설과 수도·전기·가스·통신 등 유통·공급시설은 행정적으로는 개별 시설로 관리되지만, 실제 운영에서는 서로 의존하는 네트워크이다. 일부 시설의 설계기준 강화만으로는 전력-통신-수도-도로 등 핵심 상호의존관계와 연쇄 피해 가능성을 충분히 고려하기 어렵다. 15종 시설 전체를 포괄하는 네트워크 기반 리질리언스 전략이 필요한 이유이다.
결국 기후위기 적응대책은 회복력을 원칙으로 강조하고 있지만, 「기반시설관리법」이 운영하는 15종 관리체계는 이를 구체적으로 구현하지 못하고 있다. 이러한 구조적 불일치를 해소하는 것이 앞으로의 핵심 과제이다.

리질리언스 기반 관리 패러다임

유엔 재난위험경감사무국(UNDRR: United Nations Office for Disaster Risk Reduction)(2015)의 센다이 프레임워크(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030)는 기반시설 리질리언스 강화를 재난 피해와 서비스 중단 저감을 핵심 과제로 제시한다. 기반시설 리질리언스 논의에서는 4R 원칙, 즉 강건성(robustness), 중복성(redundancy), 자원동원력(resourcefulness), 신속성(rapidity)이 널리 활용된다(Bruneau et al. 2003). IPCC AR6 역시 회복력을 위험에 노출된 시스템이 충격을 흡수하고 적응하며, 필요한 경우 전환하는 역량으로 정의한다. 이는 리질리언스가 물리적 보강에 그치지 않고, 거버넌스·재원·데이터·사회적 학습을 포함하는 다층적 역량임을 의미한다.
기존 성능평가는 개별 시설물의 상태를 본다. 교량의 구조적 안전성, 하천 제방의 건전성, 상수관로의 노후도처럼 시설 자체의 성능을 평가하고, 이를 바탕으로 유지관리와 보수·보강 계획을 수립한다. 한편 도로, 철도, 공항, 항만, 하천, 상·하수도, 전력, 통신 등 모든 기반시설은 개별 시설이 아니라 서비스 네트워크로 운영된다. 따라서 리질리언스 평가는 시스템의 기능으로 보아야 한다. 일부 시설이 손상되어도 교통망이 유지되는지, 제방 일부가 피해를 입어도 유역의 치수 기능이 지속되는지, 상수도 시설 일부가 고장 나도 급수 서비스가 제공되는지를 살핀다. 평가의 초점이 ‘개별 시설 상태’에서 ‘서비스 지속성과 회복 능력’으로 이동하는 것이다.

자료: 저자 작성.

4R 관점에서 보면 성능평가와 리질리언스 평가는 분명히 구분된다. 강건성은 외부 충격을 견디는 구조적 힘과 관련이 있다. 중복성은 우회도로, 대체관로, 여유 배수시설처럼 시스템 차원의 대체 여력을 뜻한다. 자원동원력은 실시간 모니터링, 의사결정 체계, 기관 간 협력과 자원 확보 능력을 포함한다. 신속성은 피해 이후 기능을 빠르게 회복하기 위한 복구계획과 자원 배분 능력을 의미한다. 이들 요소는 개별 시설 상태만으로 판단하기 어렵다. 시스템 전체의 운영능력과 관리역량을 함께 보아야 한다.
따라서 현행 「기반시설관리법」 체계를 유지하면서 기후변화에 대비하기 위해서는 ‘시설물 중심의 성능평가’와 ‘부문별 리질리언스 평가’, 그리고 ‘지역 단위 통합 리질리언스 평가’를 연계하는 3계층 관리체계로 발전할 필요가 있다.
제1계층은 개별 시설물 단위의 성능평가이다. 현재와 같이 안전성, 사용성, 내구성을 중심으로 15종 기반시설의 물리적 상태를 평가한다. 이 계층의 목적은 예방적 유지관리와 생애주기 기반 투자관리를 수행하는 데 있다.

자료: 저자 작성.

제2계층은 부문별 리질리언스 평가이다. 「기반시설관리법」상 4개 대분류인 교통시설, 유통·공급시설, 방재시설, 환경기초시설을 기준으로 각 부문이 제공하는 서비스의 지속성과 회복능력을 평가한다. 이 단계에서는 강건성, 중복성, 자원동원력, 신속성 등 4R 관점에서 부문별 대체성, 복구 가능성, 비상대응 역량을 검토한다.
제3계층은 지역 단위 통합 리질리언스 평가이다. 이 단계에서는 부문별 평가 결과를 바탕으로 전력-통신-수도-도로-방재시설 등 핵심 기반시설 간 상호의존성과 연쇄 피해 가능성을 종합적으로 분석한다. 평가 단위는 행정구역에 한정하기보다 기후위험이 실제로 작동하는 유역, 생활권, 광역교통권, 도시권 등을 기준으로 설정할 수 있다. 핵심은 특정 시설이나 부문이 아니라, 재난 상황에서 지역의 기반시설 서비스가 얼마나 유지되고 얼마나 빠르게 회복되는지를 평가하는 데 있다.
이러한 3계층 체계는 기존 성능평가를 대체하는 것이 아니라, 그 결과를 상위 단계의 리질리언스 평가로 연결하는 방식이다. 즉, 개별 시설의 상태를 정확히 파악하고, 이를 부문별 서비스 네트워크 평가로 확장하며, 최종적으로 지역 단위의 핵심 서비스 지속성과 회복능력을 평가하는 구조이다. 기후위험이 복합화되는 상황에서 국가 기반시설 관리의 실효성을 높이기 위해서는 이러한 계층적 관리체계가 필요하다.

자료: 저자 작성.

기후위험 대비 국가 기반시설 리질리언스 관리 전략

유기후위험이 일상화되는 상황에서 국가 기반시설 관리는 국민 생활에 필수적인 서비스가 재난 상황에서도 지속되고 신속히 회복되는 방향으로 전환되어야 한다. 이를 위해 본 전략은 기존의 시설물 중심 성능관리를 기후위험, 네트워크 상호의존성, 기능연속성, 회복역량을 포함하는 리질리언스 기반 관리체계로 확장하는 것을 목표로 한다.
첫째, 기후 리스크 기반 전주기 관리체계를 구축한다. 기반시설의 계획·설계·시공·운영·보수·성능개선·폐기 전 과정에서 최신 IPCC 시나리오와 한국형 기후변화 시나리오를 활용해 폭우, 폭염, 가뭄, 해수면 상승, 강풍, 산사태 등 주요 기후위험을 평가한다. 기후위험 평가는 단순한 재해 발생 가능성뿐 아니라 시설의 노출도, 취약성, 중요도, 대체 가능성, 이용자 영향까지 포함해야 한다. 평가 결과는 최소유지관리기준, 성능개선기준, 설계기준, 운영연속성 계획 및 중장기 투자계획에 반영한다. 모든 시설에 대해 기후위험 선별평가를 실시하되, 고위험·핵심시설에 대해서는 정밀평가 등을 우선 적용한다.
둘째, 성능평가와 4R 리질리언스 평가를 통합한다. 기존의 안전성, 사용성, 내구성 중심 평가는 유지하되, 여기에 강건성, 중복성, 자원동원력, 신속성을 결합한다. 이를 통해 시설이 얼마나 손상되지 않는가뿐 아니라, 손상되더라도 핵심 기능을 어느 정도 유지할 수 있는지, 대체수단은 있는지, 복구자원은 얼마나 신속히 동원될 수 있는지, 목표 복구시간 내에 서비스가 회복될 수 있는지를 평가한다. 평가 결과는 서비스 중단시간, 핵심 기능 유지율, 대체경로 확보율, 복구시간 단축률 등 측정 가능한 지표로 관리한다.
셋째, 네트워크 리질리언스와 상호의존성 관리체계를 마련한다. 기반시설을 개별 시설의 집합이 아니라 전력, 통신, 수도, 교통, 물류, 의료, 데이터 등 필수 서비스가 상호 연결된 사회기반 시스템으로 파악해야 한다. 특히 전력 중단이 통신, 상수도, 교통관제, 의료서비스로 확산되는 것처럼 하나의 시설 장애가 다른 시스템의 기능 중단으로 이어질 수 있으므로, 핵심 의존관계와 취약 노드를 사전에 식별해야 한다. 이를 위해 중앙정부, 지방정부, 공공기관, 민간 운영자가 공동으로 핵심 기반시설 네트워크 지도를 구축하고, 연쇄 피해 시나리오와 공동 대응계획을 수립한다.
넷째, 적응형 투자와 거버넌스 체계를 확립한다. 기후위험에 대한 투자는 단순한 사후 복구가 아니라 사전 예방, 기능연속성 확보, 회복시간 단축, 더 나은 재건을 포함해야 한다. 투자 우선순위는 시설의 노후도뿐 아니라 기후위험도, 사회·경제적 중요도, 연쇄피해 가능성, 취약계층 영향, 지역 형평성을 종합해 결정한다. 성능개선 충당금, 기반시설 관련 부담금, 재난복구 재원 등 기존 재원은 법적 용도와 형평성을 고려하면서 기후 리질리언스 향상에 연계되도록 정비한다. 또한 불확실한 기후변화에 대응하기 위해 단일한 최적안보다 단계적으로 조정 가능한 적응경로, 저후회(low-regret)·무후회(no-regret) 투자, 유연한 설계방식을 우선 적용한다. 이 전략의 핵심은 기반시설 투자의 기준을 “얼마나 튼튼하게 만들 것인가”에서 “기후충격 속에서도 어떻게 기능을 유지하고, 얼마나 빨리 회복할 것인가”로 확장하는 데 있다. 기후위험 시대에는 시설의 물리적 건전성만으로 국민 안전을 보장하기 어렵다. 국민 생활에 필수적인 서비스의 연속성, 시스템 차원의 회복력, 그리고 재난 이후 더 안전한 상태로 회복하는 역량을 함께 확보해야 한다.
따라서 국가 기반시설 관리는 기존 성능평가를 대체하는 것이 아니라, 그 위에 기후위험 평가, 네트워크 상호의존성 분석, 리질리언스 성과지표, 적응형 투자 거버넌스를 결합하는 방향으로 발전해야 한다. 이는 기후위험 시대에 국민 안전과 국가 기반시설의 지속가능성을 동시에 확보하기 위한 새로운 관리전략이다.