해외 주요국의 기후적응 기반시설 관리전략

기후위기가 심화되면서 해외 주요국은 기반시설 관리의 목표를 단순한 시설 유지에서 기후위험에 대응하는 회복력 확보로 확대하고 있다. 과거에는 노후화된 시설을 적기에 보수·보강하는 것이 관리의 핵심이었다면, 최근에는 미래 기후변화로 인한 위험을 예측하고 이에 선제적으로 대응하는 관리체계를 구축하는 것이 중요한 정책 과제로 자리 잡고 있다. 여기서 회복력이란 단순히 재난을 견디는 능력이 아니라, 재난 발생 이전에는 위험을 최소화하고, 재난 발생 시에는 핵심 기능을 유지하며, 이후에는 신속하게 복구할 수 있는 종합적인 대응 능력을 의미한다. 이러한 변화는 기반시설의 계획, 설계, 운영, 유지관리 전 과정에 기후위험을 반영하는 새로운 관리 패러다임으로 이어지고 있으며, 국가별 정책은 차이가 있지만 몇 가지 공통적인 전략을 중심으로 발전하고 있다.
네덜란드는 기후위기에 대응하는 회복력 중심 기반시설 관리의 대표적인 국가이다. 해수면 상승과 홍수 위험에 대응하기 위해 추진 중인 델타 프로그램(Delta Program)은 단순히 제방을 높이는 구조적 대응에 머무르지 않고, 적응적 관리(Adaptive Management)를 기반으로 미래의 불확실성에 대응하는 동적 적응 정책 경로(Dynamic Adaptive Policy Pathways)를 적용하고 있다. 이 접근법은 다양한 기후변화 시나리오와 불확실성을 고려하여 복수의 적응경로를 설정하고, 기존 정책이나 시설관리 전략이 더 이상 목표를 달성하기 어려운 시점에 도달하면 사전에 검토된 대안적 조치로 전환하는 유연한 의사결정 체계를 특징으로 한다(Haasnoot et al. 2013; National Delta Programme 1 ). 미국은 연방정부 차원에서 ‘사회기반시설 회복탄력성(Infrastructure Resilience)’을 주요 정책목표로 설정하고 있으며, 기반시설 투자사업에서도 회복력 확보 여부를 중요한 평가 요소로 고려하고 있다. 특히 2021년 제정된 기반시설투자 및 일자리법(Infrastructure Investment and Jobs Act)은 기후변화에 대응하는 회복력 있는 기반시설 구축을 주요 정책 방향으로 제시하였으며, 미국 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency)의 회복탄력적 인프라 및 지역사회 구축(BRIC: Building Resilient Infrastructure and Communities) 프로그램에서는 기반시설의 회복력 향상 여부를 사업 지원 및 우선순위 결정의 중요한 기준으로 반영하고 있다(U.S. Department of Transportation 2022; U.S. Federal Emergency Management Agency 2026). 영국은 국가기후적응계획(National Adaptation Programme)을 통해 기반시설의 기후회복력(climate resilience) 강화를 위한 정책을 지속적으로 추진하고 있으며, 장기적인 기후위험을 고려한 적응 전략을 수립·이행하고 있다(U.K. Government 2023).
기후위기 대응에서 디지털 기술은 기반시설 관리의 효율성과 정확성을 높이는 핵심 수단으로 활용되고 있다. 해외 주요국은 인공지능(AI), 사물인터넷(IoT), 원격탐사, 드론, 디지털트윈 등 다양한 기술을 활용하여 시설의 상태를 실시간으로 모니터링하고 미래 위험을 예측하는 스마트 유지관리체계를 구축하고 있다. 일본은 예방적 유지관리 체계 구축을 위해 디지털 기술을 적극 활용하고 있는 대표적인 국가이다. 국토교통성을 중심으로 교량, 터널, 하천 등 사회기반시설의 점검과 유지관리에 드론, 센서, AI 등 디지털 기술을 도입하여 점검의 효율성과 정확성을 높이고 있으며, 시설 상태를 기반으로 한 예방적 유지관리 체계로의 전환을 추진하고 있다(MLIT 2023; Nagatani et al. 2019).

자료: ‌Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer. https://www.stowa.nl/deltafacts/waterveiligheid/waterveiligheidsbeleid-en-regelgeving/room-river (2026년 7월 13일 검색).

최근 해외에서는 회색 인프라(Grey Infrastructure) 중심의 전통적인 대응에서 벗어나 자연기반해법(Nature-based Solutions)을 활용한 기후적응 전략이 확대되고 있다. 자연기반해법은 습지, 홍수터, 녹지 등 자연생태계를 활용하여 홍수와 가뭄을 완화하고 기반시설의 회복력을 높이는 접근으로, 기후적응과 생태계 복원을 동시에 달성할 수 있다는 장점이 있다. 네덜란드의 하천 복원 사업(Room for the River)은 하천을 제방 안에 가두어 통제하는 기존 방식에서 벗어나, 하천이 흐를 수 있는 공간을 확대함으로써 홍수위험을 줄이고자 한 대표적인 사례이다(<그림 1> 참조). 이 사업은 범람원 낮추기, 제방 후퇴, 홍수 저류지 조성 등 다양한 공간적 대책을 통해 홍수 시 하천 수위를 낮추는 동시에, 하천 주변 지역의 공간적·환경적 질을 개선하는 것을 목표로 하였다(Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer) 2 .

해외 사례의 공통 특징과 시사점

미국, 영국, 네덜란드, 일본의 기후적응 기반시설 관리전략은 국가별 제도와 정책 환경, 기후 특성에 따라 차이를 보이지만, 기반시설 관리의 방향성에서는 몇 가지 공통적인 특징을 확인할 수 있다. 이들 국가는 기후변화를 단순한 자연재난이 아니라 기반시설의 계획, 운영, 유지관리 전 과정에 영향을 미치는 구조적 위험요인으로 인식하고 있으며, 이에 대응하기 위해 관리체계 전반을 재편하고 있다. 특히 시설의 안전성 확보에 머물렀던 기존의 유지관리 중심 접근에서 벗어나, 미래 기후위험을 고려한 회복력 중심의 관리체계를 구축하고 있다는 점은 우리나라에도 다음과 같은 중요한 시사점을 제공한다.
첫째, 관리의 목표를 시설 유지에서 회복력 확보로 확대하고 있다는 점이다. 과거에는 시설의 물리적 성능을 유지하는 것이 관리의 주된 목적이었다면, 최근에는 재난 발생 시에도 핵심 기능을 지속적으로 유지하고 신속하게 복구할 수 있는 회복력을 확보하는 것이 중요한 정책 목표가 되고 있다. 이에 따라 기반시설은 개별 시설의 안전성뿐 아니라 도시와 지역사회, 국가 시스템 전체의 안정성을 구성하는 핵심 요소로 인식되고 있으며, 회복력은 기반시설 정책을 평가하는 중요한 기준으로 활용되고 있다.
둘째, 데이터와 디지털 기술을 기반으로 한 스마트 유지관리체계가 빠르게 확산되고 있다. 인공지능(AI), 사물인터넷(IoT), 원격탐사, 드론, 디지털트윈 등 다양한 디지털 기술은 시설의 상태를 실시간으로 모니터링하고 열화 과정을 예측하는 데 활용되고 있다. 나아가 기후위험 정보와 시설관리 데이터를 연계함으로써 위험 발생 가능성을 사전에 예측하고, 유지관리 시기와 투자 우선순위를 보다 합리적으로 결정할 수 있는 기반을 마련하고 있다. 이는 사후 복구 중심의 관리에서 예측과 예방 중심의 관리로 전환되는 중요한 변화라고 할 수 있다.
셋째, 장기적인 기후 불확실성을 고려한 적응적 관리(Adaptive Management)를 추진하고 있다는 점이다. 기후변화는 미래의 정확한 예측이 어려운 만큼, 해외 주요국은 하나의 계획을 고정적으로 유지하기보다 다양한 기후 시나리오를 고려한 유연한 의사결정 체계를 구축하고 있다. 대표적으로 네덜란드의 적응경로(Adaptation Pathways)는 미래 상황에 따라 정책과 투자를 단계적으로 조정할 수 있도록 설계되어 있으며, 영국 역시 장기 기후전망을 활용하여 기반시설 투자계획을 지속적으로 보완하고 있다. 이러한 접근은 불확실성이 높은 미래 환경에서 정책의 실효성과 지속가능성을 높이는 데 중요한 의미를 가진다. 마지막으로, 기반시설 관리를 국가 차원의 기후적응 정책과 연계하고 있다는 점이다. 해외 주요국은 기반시설 관리를 개별 시설관리 차원에서 접근하기보다 기후변화 적응, 재난관리, 국토계획, 환경정책 등과 통합적으로 추진하고 있다. 이를 통해 기반시설은 단순한 물리적 자산이 아니라 국가의 지속가능성과 사회적 회복력을 확보하기 위한 핵심 정책수단으로 기능하고 있다. 특히, 부처 간 데이터 공유를 기반으로 통합적인 의사결정을 지원하는 사례는 우리나라에도 참고할 만한 정책 방향을 제시한다.

우리나라 기반시설 관리의 과제

리나라는 그동안 도로, 철도, 교량, 하천, 댐, 상·하수도 등 주요 기반시설의 안전성과 기능 유지를 위해 다양한 제도와 정책을 추진해 왔다. 특히 시설물의 정기적인 안전점검과 유지관리, 노후 기반시설 개선, 재난 대응체계 강화 등을 통해 기반시설 관리의 제도적 기반은 꾸준히 발전해 왔다. 또한 최근에는 기후위기 대응과 디지털 전환의 중요성이 커지면서 스마트 유지관리, 재난 예측, 노후 인프라 관리 고도화 등을 위한 정책적 관심도 확대되고 있다. 그러나 기후위기 시대의 기반시설 관리는 단순히 기존 시설을 안전하게 유지하는 수준을 넘어, 미래 기후위험에 선제적으로 대응하고 재난 발생 시에도 핵심 기능을 지속할 수 있는 회복력 중심의 관리체계로 전환되어야 한다. 이러한 관점에서 볼 때 우리나라의 기반시설 관리는 아직 몇 가지 중요한 과제를 안고 있다.
첫째, 기후위험을 기반시설 관리체계에 체계적으로 반영하는 구조가 필요하다. 현재의 기반시설 관리는 주로 시설의 노후도, 구조적 안전성, 사용연수, 보수·보강 필요성 등을 중심으로 이루어지고 있다. 이러한 접근은 시설의 현재 상태를 진단하고 관리하는 데에는 효과적이지만, 미래의 기후위험을 충분히 반영하는 데에는 한계가 있다. 예를 들어 설계기준을 초과하는 극한강우, 장기 가뭄, 폭염, 해수면 상승 등은 시설의 성능과 서비스 수준에 직접적인 영향을 미칠 수 있지만, 이러한 위험이 시설별 유지관리계획이나 투자 우선순위 결정 과정에 충분히 통합되어 있다고 보기는 어렵다. 앞으로는 시설의 물리적 상태뿐 아니라 기후 노출도, 취약성, 사회·경제적 영향 등을 종합적으로 평가하는 기후위험 기반 시설물 관리체계가 필요하다.
둘째, 기반시설 관리가 개별 시설의 성능 유지보다는 지속성과 회복력 관리에 초점을 둘 필요가 있다. 기후위기 시대에는 개별 시설의 안전성뿐 아니라 해당 시설이 제공하는 서비스의 지속성, 재난 발생 이후의 복구력, 지역사회와 국가 시스템의 안정성까지 함께 고려해야 한다. 그러나 현재의 관리체계는 여전히 시설별 점검과 보수·보강 중심으로 운영되는 경우가 많으며, 기반시설의 기능 중단이 사회 전반에 미치는 연쇄적 영향까지 종합적으로 평가하는 체계는 상대적으로 부족하다. 앞으로는 교통, 물, 에너지, 통신 등 핵심 기반시설 간 상호의존성을 고려하고, 재난 발생 시에도 필수 서비스가 유지될 수 있도록 회복력 중심의 성과지표와 관리기준을 마련할 필요가 있다.
셋째, 장기 기후변화 전망을 반영한 통합적 투자·관리체계가 필요하다. 기반시설은 수십 년 이상 운영되는 장기 자산이기 때문에 현재의 기후조건뿐 아니라 미래 기후변화 전망을 고려하여 계획하고 관리해야 한다. 그러나 실제 유지관리와 투자 의사결정은 단기적인 시설 상태나 예산 여건에 따라 결정되는 경우가 많으며, 기후위험이 높은 시설이나 지역에 대한 선제적 투자가 충분히 이루어지지 못하는 경우가 있다. 또한 우리나라는 기후위기 적응대책, 재난안전관리, 시설물 유지관리, 국토계획 등 다양한 정책을 추진하고 있지만, 이들 정책이 하나의 통합된 체계 안에서 유기적으로 연결되어 있다고 보기는 어렵다. 기반시설 관리가 부처와 관리주체별로 분산되어 있고, 기후위험 정보 역시 분야별로 개별적으로 활용되는 경우가 많기 때문이다. 그 결과 기후변화가 특정 시설이나 지역에 미치는 영향을 종합적으로 분석하고, 이를 국가 차원의 중장기 투자전략과 관리계획으로 연결하는 데 한계가 발생할 수 있다. 해외 주요국이 다양한 기후 시나리오와 적응경로를 활용하여 장기적인 투자 우선순위를 설정하고 있는 것처럼, 우리나라 역시 기후적응, 재난관리, 국토계획, 기반시설 유지관리 정책을 연계한 통합 거버넌스를 구축하고, 미래 기후위험을 고려한 중장기 기반시설 투자전략을 마련할 필요가 있다.
결국 우리나라 기반시설 관리의 핵심 과제는 기존의 유지관리 체계를 기후위기 시대에 적합한 적응형 관리체계로 전환하는 데 있다. 이를 위해서는 시설의 현재 상태를 관리하는 수준을 넘어, 미래 기후위험을 예측하고, 사회·경제적 영향을 평가하며, 제한된 재원을 가장 효과적으로 배분할 수 있는 위험기반 의사결정 체계를 구축해야 한다. 또한 개별 시설 중심의 관리에서 벗어나 지역과 국가 전체의 회복력을 높이는 방향으로 정책 목표를 재설정할 필요가 있다.
기후위기와 노후 기반시설 문제는 앞으로 더욱 복합적으로 나타날 가능성이 높다. 따라서 우리나라의 기반시설 관리는 사후 복구 중심의 대응에서 벗어나, 기후위험을 사전에 고려하고 예방적으로 투자하는 체계로 발전해야 한다. 해외 주요국의 사례는 이러한 전환이 단순한 선택이 아니라 지속가능한 국토관리와 국민 안전을 위한 필수 과제임을 보여준다.