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연구자 인터뷰를 통해 보고서에서는 볼 수 없는 연구 수행 과정의 이야기를 전해 드립니다.

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도시경쟁력 강화를 위한 토지이용 유연화 방안 2018-11-19 KRIHS 우수연구자 김동근 연구위원
김동근 연구위원

도시를 둘러싼 경제사회 여건 변화에 대응하여 도시재생, 압축도시, 스마트도시 등 도시경쟁력을 끌어올리기 위한 다양한 계획개념과 도시전략이 도입 중이다. 도시경쟁력 확보를 위한 다양한 전략이 적절하게 기능하고 작동하기 위해서는 토지이용제도상의 뒷받침이 필요하지만, 한편으로는 이러한 토지이용 유연화를 위한 제도가 도입취지와 다르게 운영된다는 비판과 더불어, 이러한 제도가 얼마나 효과적인가에 대한 논란도 있다. 김동근 연구위원이 수행한 「도시경쟁력 강화를 위한 토지이용 유연화 방안」 연구에서는 토지이용 유연화 제도가 도시경쟁력 확보차원에서 경제사회적 변화와 새로운 도시발전전략에 능동적으로 대처할 수 있는지에 대해서 검토하고, 개선책을 모색하고자 하였다.


KRIHS: 이 연구를 수행하게 된 동기는? 
김동근: 토지는 희소하고 매우 특수한 자원이기 때문에 토지를 효율적으로, 또 합리적으로 이용하기 위하여 우리나라는 용도지역제도를 비롯한 토지이용규제제도를 운용하고 있습니다. 이러한 제도는 개발수요에 능동적으로 대응하고, 부적절한 개발에 선제적으로 대응한다는 점에서 장점이 많은 제도입니다만, 성장시대를 지나 성숙시대로 변화함에 따라 기존의 용도지역제의 효과가 점차 낮아지고 있습니다. 물론 지금도 이를 대체하거나 보완하기 위한 제도가 운용 중입니다만 정부정책이나 경제상황에 따라 임기응변식으로 도입되었다는 비판도 있습니다. 따라서 토지이용 유연화 관련 제도가 지금까지 제 역할을 하고 있는지, 향후 여건변화에 따라 어떻게 운용하여야 하는지를 연구하고자 하였습니다.


KRIHS: 이 연구의 의미는 무엇인가? 
김동근: 용도지역제도는 우리나라 토지이용규제체계에서 핵심적인 제도입니다만, 이미 혼합이 이루어진 기성시가지에서는 토지이용이 유명무실해지거나 개발압력이 낮은 지역에서는 밀도와 관련 규정이 효력을 상실하는 문제점을 보입니다. 결과적으로 용도지역제도를 대체하거나 보완하기 위한 제도가 필요한 상황에서, 어떻게 하면 도시경쟁력 강화 측면에서 토지이용 유연화 관련 제도가 개편되어야 하는지를 보여주고자 합니다. 개별 제도에서 보이는 개별적인 문제에 대한 대응책에 초점을 맞출 것이 아니라, 각 제도가 유기적으로 연결하여 도시경쟁력 강화를 위한 토지이용 유연화라는 이슈에 종합적으로 대응하도록 제도 개선이 이루어져야 합니다. 이를 위해서는 용도지역 지정단계에서의 사무위임확대, 맞춤형 용도지역과 새로운 용도지역의 도입 또는 세분화가 필요합니다. 특정지역에 대해서 토지이용 유연화가 필요한 경우 복합용도지구 등을 도입하여 선택적으로 용도나 밀도를 완화하는 조치가 필요합니다. 다만, 이러한 토지이용 유연화는 용도지역 등의 경직성이 문제가 되어 적용되는 예외적 상황이며, 토지이용 유연화가 토지이용의 원칙이 되어서는 안 됩니다.


KRIHS: 연구수행 시 보람을 느꼈거나 아쉬웠던 점은? 
김동근: 토지이용 관련 제도는 본질적으로 규제입니다만 토지이용의 효율성을 높이고, 부적절한 개발로 인한 문제를 막기 위한 필수적인 제도입니다. 그럼에도 규제완화와 경기부양이라는 이유로 토지이용규제가 일시적으로 완화되거나 무력화되는 경우가 많습니다. 토지를 단순히 건축물을 세울 수 있는 땅, 사고 팔 수 있는 물건이 아니라, 국토공간자원, 환경과 사회적 가치, 미래 세대의 삶터로 바라볼 수 있는 가치관의 확립이 필요합니다.


KRIHS: 앞으로 더 하고 싶은 연구가 있다면? 
김동근: 현재의 토지이용 제도는 대도시 중심으로 만들어져 있어, 대도시가 아닌 중소도시, 도시지역이 아닌 비도시지역에 대해서는 여전히 한계가 있습니다. 이러한 사각지대에 대응하기 위한 정책연구를 수행하려 합니다.


김동근 연구위원은 2008년 서울대학교 지구환경시스템공학부 공학박사를 취득하고 현재 국토연구원 도시연구본부 연구위원으로 재직 중이다. 주요 연구분야는 도시계획 및 설계, 국토계획법제도, 성장관리방안 등이다. 주요 연구과제는 비도시지역 성장관리방안(II) 확대수립(2018), 여건변화에 대응한 국토 및 도시계획관리제도 개선 연구(2017), 용도지구 제도의 합리적 운용을 위한 제도개선방안 연구(2016) 등이다.


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도시경쟁력 강화를 위한 토지이용 유연화 방안

김동근 연구위원
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주요연구보고서 목록

• 비도시지역 성장관리방안(II) 확대수립(2018)
• 여건변화에 대응한 국토 및 도시계획관리제도 개선 연구(2017)
• 용도지구 제도의 합리적 운용을 위한 제도개선방안 연구(2016)
• 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도 방안 연구(2016)
• 도시계획 규제방식 전환에 대응하기 위한 비도시지역 개발행위허가에 관한 연구(2014)