	WP 24-00
예비타당성조사 제도 개편의 효과 분석: 2019년 개편을 중심으로
○○○ 국토연구원 부연구위원 (○○○@krihs.re.kr)

※ 이 워킹페이퍼의 내용은 국토연구원의 공식 견해가 아니며, 저자 개인의 의견입니다. 연구내용에 대하여 궁금한 점은 저자의 이메일로 문의하여 주시고, 인용 시에는 저자 및 출처를 반드시 밝혀 주시기 바랍니다.

※ 원고 편집 시 궁금한 사항은 홍보팀 송혜령 행정원(435)에게 연락주십시오.

01 서론	00

02 예비타당성조사의 변화	00

03 제도 개편의 효과 분석	00

04 결론 및 정책제언	00

차례

01	서론

	WP 2024-00
	예비타당성조사 제도 개편의 효과 분석: 2019년 개편을 중심으로

국토연구원
서 론

1) 연구의 개요

연구의 배경 및 목적

예비타당성조사(이하 예타)는 재정당국이 대규모 공공투자사업(총사업비가 500억 원 이상이면서 국비 300억 원 이상)의 추진 여부를 판단하기 위해서 1999년 도입되었음

대규모 공공투자사업의 추진 여부를 결정하는 관문형 평가제도로 우리나라의 공공투자관리에서 핵심적인 역할을 담당함

예타 대상사업의 범위는 초기 도로, 철도, 항만 등 사회간접자본 유형에서 국가연구개발사업, 정보화사업, 복지와 같은 비투자사업으로 지속적으로 확대됨

평가항목은 경제적 타당성의 비중을 줄이는 대신 정책성 및 지역균형발전 분석을 확대하는 방향으로 변화함

2019년 정부는 균형발전과 사회적 가치 반영과 제도 운영의 공정성 및 효율성 강화를 위해 예타 제도를 대폭 개편하였음

평가항목 비중 차등 적용(수도권/비수도권 구분), 지역낙후도 점수 가점제 전환, AHP(Analytic Hierarchy Process, 이하 AHP) 종합평가의 주체 변경(조사기관의 연구진 중심 → 외부 전문가 중심) 등이 그 내용임

2019년 제도 개편은 제도 운영기간 중 가장 큰 폭의 변화로 예타에 대한 지속적인 개편 요구를 전면적으로 수용한 측면이 있음

제도 개편 이후 4년이 경과하여 이러한 제도변화가 낙후지역 배려와 경제적 타당성의 완화 등 당초의 목적을 달성하였는지를 분석하는 것이 필요함

분석결과를 토대로 제도 개편의 취지를 달성하였는지 평가하고 향후 공공투자사업의 관리 방향에 대한 정책 개선사항을 제언하고자 함

연구의 내용

예타의 도입 배경과 함께 제도 변화를 평가항목의 사전가중치 변화와 AHP 종합평가 체계 등 2019년 제도 개편 내용을 중심으로 정리하고 시사점을 도출함

제도 개편 전·후를 비교하여 각 제도가 사업의 타당성을 결정하는 데 미치는 영향을 AHP 종합평가 점수를 활용하여 분석함

제도 개편이 크게 3가지 내용으로 구성되어 있고 적용 시점이 유사하여 가용할 수 있는 자료의 범위 내에서 각 제도 개편의 효과를 구분함

제도 개편이 균형발전에 미치는 영향을 수도권과 비수도권, 발전지역과 낙후지역으로 구분하여 분석함

연구의 기대 효과

정부의 정책방향에 따라 예타 제도는 지속적으로 변경되기 때문에 향후 제도개선 방안 마련 시 참고 자료로 활용할 수 있음

예타가 대규모 공공투자사업 선정에 미치는 영향력과 지역경제에 미치는 파급효과를 고려할 때 객관적 근거에 기반한 의사결정이 중요함

예타는 민간투자사업, 지방정부의 투자사업평가, 중앙 및 지방 공기업 타당성조사 등 타당성조사의 모태로 향후 제도변화에 미치는 영향이 큼

2) 선행연구 및 차별성

주요 선행연구

공공투자사업의 의사결정에 관한 연구는 거시적 관점에서 재정지출의 결정요인에 관한 연구와 개별사업의 타당성에 영향을 미치는 요인을 분석한 연구로 구분할 수 있음

재정지출에 미치는 요인 분석에서는 수요 측 요인으로는 인구, 인구밀도, 고령인구비율, 소득 등을 고려하고 공급 측 요인으로 집권당의 성향, 지방정부와 중앙정부의 집권당의 일치 여부, 국회의원 당선 횟수 등을 고려함(류덕현 2008; 주만수 2010; 허명순 2019)

개별사업의 타당성에 미치는 요인은 AHP 종합점수에 영향을 미치는 평가체계 내부요인(B/C, 평가항목의 가중치, 지역낙후도 점수, 사업유형 등)과 외부요인(대통령과 지역의 투표 결과 일치 여부, 국회의원 정치 경력, 인구, 고령인구비율, 소득 등)으로 구분하여 분석함(유경호 2014; 박현철 2017; 이현정, 김재훈 2017; 정동호, 김의준 2022)

02	예비타당성조사의 변화

국토연구원
예비타당성조사의 변화

1) 예타 제도의 변화

도입 배경 및 의의

예타는 ｢국가재정법｣ 제38조 및 동법 시행령 제13조의 규정에 따라 대규모 신규 사업에 대한 예산편성 및 기금운용계획을 수립하기 위하여 기획재정부장관 주관으로 실시하는 사전적인 타당성 검증·평가임(한국개발연구원 2023, 11)

예타의 도입 배경은 공공투자사업이 철저한 사전준비 없이 주먹구구식, 나눠먹기식, 밀어붙이기식으로 추진되었기 때문에 엄청난 예산낭비와 비효율이 발생하고 있다는 인식이 높아진 데 있음(김재형, 홍기석, 안홍기, 박은경 외 1999, 1)

이전에도 타당성조사가 있었으나 사업부처가 중심이 되어 기술적 타당성을 중심으로 형식적으로 검토되었으며 거의 모든 사업이 타당성이 있는 것으로 나타남

1994∼1998년 사이에 완료된 타당성조사 33건 중 울릉공항을 제외한 32건이 타당성 있는 것으로 조사됨(김재형, 홍기석, 안홍기, 박은경 외 1999, 7).

이에 사업부처가 아닌 재정당국이 보다 정확한 정보를 토대로 의사를 결정할 수 있는 기본 틀을 만드는 노력이 1998년 ‘공공사업효율화추진단’을 통해 구체화되어 1999년 1월 예타가 도입됨

예타는 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하여 사업의 추진 여부를 결정함으로써 재정의 통합관리가 가능해짐(김재형, 홍기석, 안홍기, 박은경 외 1999, 10)

사업부처 및 재정당국이 직접 예타를 수행하지 않고 독립된 전문기관(한국개발연구원, 한국과학기술기획평가원 등)에서 사업의 타당성을 객관적으로 조사하고 그 결과를 토대로 사업추진 여부를 결정함

예타의 도입은 이후 중앙정부의 대규모 사업에 대한 관리를 강화하고 중앙 공공기관 및 지방정부가 추진하는 대규모 사업에 대한 타당성조사 확대로 연결됨

2005년 중앙정부의 대규모 사업에 대한 집행단계의 타당성재조사 주체를 사업부처에서 재정당국으로 변경함

예타와 유사한 방식으로 2011년 공공기관 사업 예타, 2015년 지방재정사업 타당성조사 제도가 도입됨

제도의 변화

평가대상 사업의 확대: (’99) 건설사업 → (’07) 연구개발사업, 정보화사업 → (’10) 기타 비투자 재정부문사업(사회복지사업)

사업비 규모(총사업비가 500억 원이면서 국비 300억 원 이상)는 확대 논의가 있었으나 현재까지 그대로 유지되고 있음

종합평가 체계의 변화: 평가자 수의 지속적인 확대, 연구진 중심에서 외부 전문가 중심으로 평가 주체가 변경됨

다수의 전문가 참여를 위해 평가자 수를 4인 → 8인 → 10인 → 12인으로 확대함

외부 전문가의 의견 반영을 위해 2005년 외부검토위원 1인을 추가하였으며 2017년에는 예타 평가단 2인을 추가하고 2019년에는 외부 전문가 숫자를 7인으로 확대함

2019년 분과위원회 도입에 따라 연구진 수는 연구책임자 1인으로 축소되었다가 2021년 3인으로 확대함

2022년 현재 분과위원회 중심으로 12인이 평가하고 최대, 최소 2인씩 제외하는 방식으로 운영 중임

그림 1   AHP 평가자 수 및 구성 변화

(’00년)	4인: 연구진 3, 관리기관 1
⇓
(’05년)	8인: 연구진 5, 관리기관 2, 외부검토위원 1		평가자 수 확대
⇓
(’17년)	10인: 연구진 5, 관리기관 2, 외부검토위원 1, 예타 평가단 2		외부 전문가 2인 추가
⇓
(’19년)	10인: 연구진 1, 재정사업평가 분과위원 7		외부 전문가 중심으로 변경
⇓
(’21년)	10인: 연구진 3, 재정사업평가 분과위원 7		연구진 3명으로 확대
⇓
(’22년 12월)	12인: 연구진 3, 재정사업평가 분과위원 9		외부 전문가 2인 확대

주: 국가연구개발사업은 별도의 방식으로 종합평가가 진행되나 최근 분과위원 체제를 적용하여 외부 전문가 참여를 대폭 확대함.

자료: 저자 작성.

평가항목 및 사전가중치의 변화: 예타 평가항목은 경제성과 정책성으로 구분되면 지역균형발전의 중요성이 높아짐에 따라 2005년 정책성에서 지역균형발전이 분리됨

평가항목의 사전가중치는 경제성은 줄어들고 정책성(지역균형발전 포함)을 확대하는 방향으로 변화함

2019년 상반기 이후 수도권(접경·도서, 농산어촌 지역은 비수도권)은 경제성과 정책성으로 평가하고 비수도권은 기존과 같이 경제성, 정책성, 지역균형발전 등 세 가지로 평가함

표 1   예타 평가항목 및 사전가중치 변화

(단위: %)
구분	’99년	’04년 하반기	’05년 하반기	’08년 하반기	’11년 하반기	’17년 하반기	’19년 상반기 ~
경제성	-	45~65 (도로·철도만)	40~50	40~50	40~50	35~50	수도권 60~70 비수도권 30~45
정책성	-	-	25~35	25~35	25~35	25~40	수도권 30~40 비수도권 25~40
지역균형발전			15~25	15~30	20~30	25~35	비수도권 30~40
주: 건설사업 기준이며 정보화사업 및 사회복지사업은 평가항목 및 가중치가 다름. 자료: 저자 작성.

2) 2019년 제도 개편의 내용

제도 개편의 배경 및 목적

균형발전과 다양한 사회적 가치에 대한 실현 요구가 증대하고 있으나 경제성이 예타 통과의 결정적 요소로 작용함

2015년 이후 경제적 타당성이 낮으나 예타를 통과한 사업(B/C < 0.9 & AHP ≥ 0.5)은 단 한 건에 불과함

연구기관인 KDI가 경제성 분석뿐만 아니라 정책적 판단을 포함한 종합평가까지 모두 수행하는 것은 문제라는 의견이 제기됨

제도 개편을 통해 낙후지역 배려 및 사회적 가치 평가 강화 등 예타 도입 후 변화된 경제·사회 여건을 반영하고 AHP 종합평가 거버넌스 및 조사기관 다원화 등 제도 운영의 공정성·효율성을 제고하고자 함

주요 제도 개편 내용

본 연구에서 다루고자 하는 건설산업 분야의 주요 개편 내용은 <표 2>와 같음

지역균형발전에 대한 배려가 부족하다는 지적하에 수도권·비수도권 평가항목 비중 이원화 및 균형발전 평가를 강화함(2019년 5월 1일부터 적용)

평가항목 비중 이원화

∙ (비수도권) 균형발전평가 강화(+5%p), 경제성 축소(△5%p)

∙ (수도권) 경제성(60~70%)과 정책성(30~40%)만으로 평가

∙ 다만 수도권 중 접경·도서, 농산어촌 지역은 비수도권으로 분류함(「수도권정비계획법」상 과밀억제권역은 접경·도서지역이라도 수도권으로 분류): 김포시, 파주시, 동두천시, 양주시, 포천시, 연천군, 강화군, 옹진군, 가평군, 양평군

전문기관의 영향력 조정을 위해 경제성 분석 등은 조사기관, 종합평가는 전문가위원회에서 수행하고 사업부처·지자체에 설명 기회를 제공함(2019년 7월 1일부터 적용)

기획재정부에 ‘재정사업평가위원회’를 설치하고, 종합평가를 위한 ‘분과위원회’를 구성·운영함

사업 주무부처(필요시 지자체 참여)가 주요 평가항목별로 사업효과 설명 → 조사기관의 검토의견 제시 → 토론 후 평가

표 2   2019년 주요 제도 개편 내용

(단위: %)
구분		개편 전	개편 후
		수도권/비수도권 구분 없음	수도권	비수도권
평가항목 사전가중치	경제성	35~50	60~70	30~45
	정책성	25~40	30~40	25~40
	지역균형발전	25~35	-	30~40
지역낙후도 점수		가‧감점제	가점제
AHP 평가주체		KDI 연구진 중심	기획재정부 주관 분과위원회
자료: 저자 작성.

3) 2019년 이후의 주요 변화

2021년 1월 1일

분과위원회 참여 조사수행기관 연구진의 수를 1명에서 3명으로 확대한 반면 분과위원회 참여 민간위원의 수를 7명에서 5명으로 축소함

분과위원회 참여 연구진 수를 확대함으로서 예타 조사 참여자들의 의견을 더 많이 반영하기 위한 취지의 일환으로 판단됨

2022년 12월 20일

예타 대상사업 기준 상향 조정

SOC, R&D 사업의 예타대상 기준을 총사업비 500억 원 → 1,000억 원(국비 300억 원 → 500억 원)으로 조정하고자 함

재정준칙 도입 법제화와 연계되어 ｢국가재정법｣ 개정까지 이어지지 못함

2023년 의뢰 사업부터 사업의 고유한 정책목적·특수성이 반영되도록 정책성 분석 평가항목 개선

기존의 4개로 정해진 정책효과에 대한 평가가 아닌 사업별 정책목적·특성에 맞게 부처가 사업특화 항목을 제시하고 조사 수행기관이 기획재정부와 협의를 거쳐 선정·평가함

단순한 지역낙후도 순위를 기준으로 한 평가에서 벗어나 사업별·지역별 특성을 반영하여 사업의 실질적인 지역낙후도 개선효과를 평가함

2023년도 예타 의뢰사업이 조사 중에 있어 현재 구체적인 적용방안이 논의 중임

종합평가(AHP) 수행체계·방식 개선(공표 당시 조사 중인 사업부터 적용)

분과위원 수를 확대(10 → 12명)하고, 평가 시 최고･최저 점수를 2개씩 제외(현재는 1개씩 제외) 후 평균값을 계산

평가위원들에게 B/C값 범위에 대한 정보 제공: (예시) ‘A 유형’ (B/C ≥ 0.8), ‘B 유형’ (B/C 〈 0.8)

04	결론 및 정책제언

국토연구원
결론 및 정책제언

연구 결과 요약

본 연구는 2019년 예타 제도 개편이 사업의 타당성 확보에 어떠한 영향을 미쳤는지를 제도 개편의 취지에 비춰 예타가 완료된 자료를 통해 분석함

기획재정부는 2019년 제도 개편의 주요 목적을 낙후지역에 대한 배려와 제도 운영의 공정성 강화로 제시함

균형발전 평가 강화를 위해 지역균형발전분석 체계를 수도권과 비수도권으로 이원화하였으며, 지역낙후도 순위에 따른 가·감점제를 가점제로 전환함

평가의 공정성과 전문성 제고를 위해 AHP 종합평가 체계를 KDI 연구진 중심에서 외부 전문가 중심의 분과위원회로 변경함

AHP 종합점수와 B/C를 두 축으로 한 사분위 분석결과, 제도 개편은 지역 구분과 상관없이 AHP 종합점수를 높이는 방향으로 영향을 미침

수도권의 경우 지역균형발전 분석을 폐지하고 경제성 분석 중심으로 예타가 수행됨에 따라 비수도권에 비해 효과의 크기가 낮을 것으로 예상하였으나 B/C가 1.0에 미치지 못하면서 타당성을 확보한 사업 수 비중의 증가가 오히려 지방광역시보다 높게 나타남

낙후지역에 대한 배려는 다양한 관점으로 해석될 수 있지만 2019년 제도 개편은 비수도권에 못지않게 수도권에도 우호적으로 작용함

제도 개편 전·후의 AHP 종합점수를 비교한 결과, 낙후된 지역보다 발전된 지역에서 AHP 종합점수가 더 높게 상승함

지역낙후도 점수 감점지역이 가점지역보다, 수도권이 비수도권보다 높게 상승하였고 가장 낙후된 비수도권 가점지역이 수도권 및 비수도권 감점지역보다 낮게 상승함

B/C가 1.0에 미치지 못한 사업의 경우도 오히려 경제성의 가중치가 높아진 수도권에서 AHP 종합점수가 가장 높게 상승하여 제도 개편이 발전된 지역에 더 우호적으로 작용하였음을 확인함

평가항목별로 제도 개편 전·후의 점수를 비교한 결과, 수도권과 비수도권 감점지역을 중심으로 정책성 점수가 큰 폭으로 상승하여 다른 평가항목의 감소분을 상쇄함

마지막으로, 회귀분석 결과는 지역낙후도 점수 및 지역균형발전 가중치를 통제하였음에도 불구하고 분과위원회 도입이 AHP 종합점수를 높이는 요인으로 작용하였음을 보여줌

AHP 종합평가 체계의 공정성 강화 여부는 확인하기 어려우나 KDI 연구진 중심이 아닌 외부 전문가 중심의 분과위원회 체계가 사업의 타당성에 우호적인 영향을 미친 것으로 해석할 수 있음

분과위원회에 다양한 전문가의 참여, 평가자들의 분석결과로부터 분리와 AHP 종합평가 시 사업부처의 의견 청취 기회 등이 AHP 종합평가에 우호적 영향을 미친 것으로 보임

연구의 시사점

낙후지역의 배려라는 제도개선의 목적을 고려할 때 절대적인 측면에서는 낙후지역 배려는 달성되었다고 볼 수 있으나 상대적인 측면에서는 목적이 달성되었다고 보기는 어려움

낙후지역에서 경제적 타당성이 부족한 사업이 예타를 통과하는 사례가 제도 개편 이전보다 많이 생겨나 경제성 중심의 평가가 완화되었으며, 효과의 크기는 김태일(2019), 여순덕(2021)의 예측보다 크게 나타남

그러나 사분위 분석과 AHP 종합점수의 변화는 제도 개편의 효과가 수도권 및 비수도권의 발전지역에도 B/C 값과 상관없이 동일하게 나타나고 있어 낙후지역을 특별히 배려했다고 보기는 어려움

발전지역의 전반적인 AHP 종합점수 상승은 지역낙후도 점수 가점제 전환과 분과위원회 도입에 따른 양(+)의 효과가 사전가중치 변화의 효과보다 더 크게 작용하였기 때문임

분과위원회 도입에 따른 AHP 종합점수의 상승은 타당성 평가 시 평가체계의 중요성을 보여줌

분과위원회의 도입은 AHP 종합평가에 연구진 이외에 다양한 전문가들이 참여할 수 있는 계기가 되었으나 평균적으로 AHP 종합점수를 높이는 요인으로 작용함

고길곤(2007)에서 언급하였듯이 평가체계와 평가자의 구성은 AHP 종합평가에 영향을 미칠 수 있는 요인임을 확인함

분과위원회 체계는 조사와 평가의 분리를 통해 다양한 주체들이 참여하여 투명성을 제고했다는 측면에서는 장점이 있으나 조사결과와 평가결과의 분리라는 한계가 있으며, 전반적인 AHP 종합점수의 상승이 공정성 측면에서 적절한지는 판단이 필요함

2019년 제도 개편으로 경제적 타당성이 예타 통과의 결정적 요소로 작용하는 것이 해소되었으나 급격히 높아진 통과율은 관문평가 제도로서 예타의 순기능을 약화시킬 수 있음

높아진 통과율은 사회적으로 꼭 필요한 사업이 잘 준비되어 예타 대상으로 선정되었기 때문으로도 볼 수 있지만 예타 제도의 실효성을 낮추고 제도의 연성화로 이어질 수 있음(김태일 2019)

긴축재정으로 SOC(Social Overhead Capital) 세출예산을 확대하기 어려운 상황에서 높은 통과율은 재정부담으로 작용하여 사업이 통과되더라도 추진이 지연되고 긴급한 신규사업 추진의 장애요인으로 작용할 수 있음

2023~2027년 국가재정운용계획(기획재정부 2023)에 따르면 SOC 세출예산은 2023년 25조 원에서 2027년 28조 원으로 증가하나 총지출 대비 비중은 3.9%에서 3.8%로 감소함.

B/C가 1.0 이상인 사업은 모두 예타를 통과하여 이들 사업에서 정책성 및 지역균형발전분석의 실질적인 의미는 없음

이는 예타 제도가 B/C 1.0을 기준으로 평가된 다음 경제적 타당성이 부족한 사업에 한하여 정책성과 지역균형발전 측면에서 추가 고려가 필요한지를 판단하는 형태로 운영되고 있음을 의미함

2019년 제도 개편에 따라 새롭게 나타난 현상은 아니지만 경제성, 정책성, 지역균형발전을 종합하여 타당성을 평가하는 예타 제도의 근본 취지를 퇴색시킴

2022년 제도 개편의 효과는 2019년 제도 개편의 연장선상에서 크게 달라지지 않을 것으로 예상되나 정책성에서 사업의 특수성에 대한 고려는 예타 통과에 우호적인 영향을 미칠 가능성이 높음

2022년 제도 개편의 효과가 크지 않을 것으로 예상되는 이유는 분과위원회와 지역낙후도 점수 가점제, 평가항목 사전가중치 이원화가 계속 유지되기 때문임

사업의 특수성을 고려한 정책성 평가는 현재보다 사업추진에 따른 효과를 예외적인 형태의 특수 평가항목이 아닌 기본 평가항목으로 공식화함으로서 AHP 종합점수를 높이는 요인으로 작동할 가능성이 높음

지역낙후도 개선효과를 추가로 고려하는 것은 비수도권의 발전지역에 우호적인 영향을 미칠 가능성이 높으나 비수도권 낙후지역의 경우 현재 지역낙후도 순위에 따라 다르게 나타날 것으로 예상됨

비수도권 발전지역은 현재 지역낙후도에서 중립으로 평가받고 있는데 개선효과가 추가될 경우 가점을 받을 가능성이 높아지기 때문임. 비수도권 낙후지역의 경우 지역낙후도 순위가 높은 지역은 개선효과에서 지역낙후도 순위 수준의 평가를 받지 못한 경우 오히려 현재보다 지역균형발전 점수가 낮아질 수 있으며, 지역낙후도 순위에서 현재 가점을 받고 있으나 순위가 높지 않은 지역은 개선효과 평가가 현재 지역낙후도 순위보다 높을 경우 지역균형발전 점수가 상승할 수 있음.

정책 제언

낙후지역 배려 관점에서 볼 때 평가항목 사전가중치의 수도권/비수도권 이원화 및 지역낙후도 점수 가점제는 재검토가 필요함

현재 제도는 한정된 재원의 효율적 배분 관점이 아닌 경제성이 없는 사업은 걸러내되 지역균형발전과 같은 정책적 목적을 추가로 고려한 것으로 볼 수 있음(김태일 2019)

예타의 목적이 객관적이고 중립적인 조사를 통해 우선순위에 입각하여 재정운영의 효율성 제고에 있다는 점을 고려할 때 지역낙후도 점수 가점제 방식과 사전가중치 이원화는 재고할 필요가 있음

｢예비타당성조사 운용지침｣ 제4조(예비타당성조사의 목적) 예비타당성조사는 대규모 재정사업의 타당성에 대한 객관적이고 중립적인 조사를 통해 재정사업의 신규투자를 우선순위에 입각하여 투명하고 공정하게 결정하도록 함으로써 예산낭비를 방지하고 재정운영의 효율성 제고에 기여함을 목적으로 한다.

수도권 사업의 경우 2019년 제도 개편 이전이 지역낙후도에서 감점에도 불구하고 경제성을 충분히 확보한 사업이 통과하는 구조였기 때문에 오히려 경제성이 중요하게 영향을 미침

대안으로 지역낙후도 점수는 가·감점제로 변경하고 평가항목은 수도권/비수도권 구분 없이 평가하되 평가항목의 사전가중치를 지역 특성에 맞게 조정하는 방향을 생각해 볼 수 있음

표 14   평가항목 사전가중치 변경 예시

(단위: %)
구분	현재		개정(안)
	수도권	비수도권	수도권	비수도권 가점지역	비수도권 감점지역
경제성	60~70	30~45	45~55	40~50	30~40
정책성	30~40	25~40	30~40	30~40	30~40
지역균형발전	-	30~40	25~35	20~30	30~40
자료: 저자 작성.

분과위원회를 중심으로 한 AHP 종합평가 체계는 장·단점이 있는 만큼 현 제도를 유지하더라도 조사와 평가가 괴리되지 않도록 평가자의 구성 측면에서 조사 연구진과 외부 전문가의 적절한 안배가 필요함

2019년 분과위원회 도입 이후 평가자 구성을 보면 당초 연구진 1명에서 2021년에는 연구진을 3명으로 늘리고 2022년에는 전체 평가자를 10명에서 12명으로 확대함

AHP 종합평가 개별자료 분석을 통해 일부 평가자들에 의해 평가결과가 과도하게 영향을 받지 않도록 평가자를 구성하는 방향을 고려해야 함

개별사업의 합리성도 중요하지만 전체 재정관리 관점에서 예타 제도의 역할 및 운용 방향에 대한 고민이 필요함

지금까지의 예타 제도 개편은 전반적으로 통과율을 높이는 방향으로 영향을 미쳤으며, 면제사업, 특별법 등 예타 제도의 외부 여건도 공공투자를 확장하는 방향으로 변화함

2022년 제도 개편을 통해 면제사업 요건을 강화하는 방향으로 제도가 개편된 것은 공공투자 확장에 대한 정부의 부담을 보여줌

예타를 둘러싼 내·외부 여건을 고려할 때 공공투자의 확대에 대한 요구는 지속될 것으로 예상되므로 전체 재정 관점에서 예타 제도 관리 방향을 고려해야 함

중·장기 재정소요 및 예산 전망을 통해 필요한 사업이 지연되거나 신규사업이 급격하게 위축되지 않도록 예타 대상 사업 수와 전체 소요예산을 관리하는 것이 중요함

평가자들의 자율성을 훼손하지 않는 범위 안에서 AHP 종합평가 결과의 예측가능성을 높일 수 있는 방안을 모색해야 함

앞서 언급하였듯이 AHP 종합평가자의 수, 소속 및 분야별 구성비에 대한 검토와 함께 평가항목의 사전가중치의 범위 축소, 9점 척도를 5점 척도 등으로 축소하여 조정하는 방안 등을 생각해 볼 수 있음

변동성이 높은 정책성 평가항목의 평가결과를 체계화(예시: 매우 양호-양호-보통-양호하지 않음-매우 양호하지 않음)하여 제시함으로서 평가자들의 평가에 대한 명확성을 높이는 방안도 고려할 수 있음

예타가 단계별 평가가 아닌 정량과 정성지표의 종합평가로서 실질적 의미를 갖기 위해서는 현재 가점 역할만 하는 정책성 평가 방법론의 개선에 대한 고민이 필요함(고길곤 2019; 정동호, 김의준 2020)

2019년 제도 개편을 통해 도입한 정책효과와 2022년 제도 개편을 통한 특수성 반영의 공식화는 개별사업의 특성을 고려하는 방향으로 정책성 평가가 변화하는 데 기여할 수 있음

다만 높아진 정책성 평가항목의 영향력을 고려할 때 정책성 분석이 가점이 아닌 가·감점 역할을 할 수 있도록 평가결과를 9점 척도에 맞춰 체계화하고 평가기준을 상향 조정하는 방향으로 강화할 필요가 있음

연구의 한계

KDI 연차보고서를 기준으로 전체 자료로 분석하였으나 제도 개편 이후 자료의 개수가 충분하지 않다는 점은 한계이며, 추후 자료가 쌓인다면 제도 개편의 효과를 보다 정확하게 분석할 수 있을 것임

여러 제도가 동시에 개편됨에 따라 개별 제도 개편의 효과를 식별하기 위해 다양한 방식으로 접근하였으나 다른 개편 내용을 모두 통제하지는 못함

2019년 제도 개편 이후 AHP 종합평가자의 숫자 및 구성원의 비중 등 지속적인 변화를 고려하지 못함

참고문헌

	국토연구원
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