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“농촌발전을 위한 농촌-도시 간 연계 논의와 해외사례”

국토硏, 워킹페이퍼(WP 22-18호) 발간

□ 국토연구원(원장 강현수) 이차희 부연구위원은 워킹페이퍼 『농촌발전을 위한 농촌-도시 간 연계 논의와 해외사례』에서 농촌-도시 간 연계 논의 강화 필요성을 제시하고, 관련된 국내·외 논의와 해외사례를 분석하여 국내 농촌정책에 적용하기 위한 시사점을 제시했다.

◦ 내생적 수요가 적은 농촌 경제의 특성(low-density economy, 저밀도 경제)을 고려할 때 도시와 거래가능한(tradable) 자원 확보를 통한 농촌-도시 간 연계는 농촌의 핵심 성장전략이 될 수 있음

◦ 프랑스·독일 해외사례 분석 결과, 효과적인 농촌-도시 연계를 위해 농촌/도시 이분법을 넘어 상호호혜적 관계에 대한 인식에 기반한 파트너십을 구축하고, 행정구역을 넘어선 다양한 기능지역을 설정하는 것이 중요하며, 지자체 주도의 농촌-도시 연계 활성화를 위해 지자체의 정치적·경제적 자립기반이 필요

□ 농촌/도시 이분법적 접근에 기반한 기존 정책이 한계에 봉착한 상황에서 농촌-도시 간 연계를 통한 통합적 접근으로 농촌의 발전전략을 모색하는 것이 필요하다.

◦ 그간 농촌과 도시를 이분법적으로 구분하고 농촌은 도시의 주변이라는 도시 중심관점에서 연구와 정책이 추진되어왔으나, 이러한 접근은 농촌의 성장 동력을 창출하지 못하고 농촌의 ‘쇠퇴(decline)’ 이미지를 고착시켰음

◦ 반면, OECD(2016; 2019)는 저밀도 경제 논의를 통해 자생력과 다양성이 낮은 농촌에서 도시와의 연계 가능성의 확대가 농촌의 주요 성장전략이 될 수 있음을 밝히고 있으며, 미래 농촌정책에 대한 제언(Rural Policy 3.0)에서 이러한 관점을 반영할 것을 권고하고 있음

◦ 특히, 탄소중립, 디지털 전환 가속화로 농촌-도시 간 상호의존성이 크게 증대되고 있는 상황에서, 우리나라 농촌은 도시 근접성이 높아(OECD 국가 중 4번째) 도시와의 연계를 활용한 농촌 발전전략 모색의 유효성이 클 것으로 예상됨

□ 관련 국내·외 논의를 검토한 결과, 효과적 농촌-도시 간 연계를 위해서는 ① 기능지역(functional region)을 활용하여 유연한 공간경계 설정과 ② 연계의 목적에 부합하는 다양한 수준의 파트너십 구축이 중요하다.

◦ 기능지역 설정은 기존 행정구역을 넘어선 사회·경제적 연계를 쉽게 파악할 수 있게 하여 지역의 과제에 혁신적인 해결책을 제시하는 데 기여할 수 있으며(OECD, 2013; 2020), 농촌-도시 간 상호의존성을 명확히 드러내어 효과적 농촌-도시 간 연계의 기초를 제공함

<그림 1> 행정구역과 기능지역의 불일치-파리와 로마

Note: 위 그림에서 도시는 제곱킬로미터당 1,500명 이상의 인구밀도를 가진 지역임

출처: : OECD(2020), Delineating Functional Areas in All Territories. p.13

◦ 한편, 농촌-도시 간 파트너십은 공동 목표를 위한 연계·협력 메커니즘을 의미하는데, 연계되는 부문에 따라 파트너십 목적과 공식성 수준(degree of formality)이 다양하게 나타나며, 이에 따라 공간 경계도 유연할 수 있음

<그림 2> 기능지역 안에서 농촌-도시 간 연계

출처: OECD(2013), Rural-Urban Partnerships: an Integrated Approach to Economic Development. p.23.

OECD(2021), Perspectives on Decentralisation and Rural-Urban Linkages in Korea 재인용

□ 독일 및 프랑스의 농촌-도시 파트너십 사례 분석을 통해 ①기능지역에 기반한 새로운 영토 정체성 형성 ②연계 목적에 부합하는 파트너십 모델 적용 ③성공적 파트너십을 위한 정치·경제적 자립구조 및 호혜주의의 중요성을 확인했다.

◦ 독일 뉘른베르크 대도시지역(Nuremberg Metropolitan Region, 이하 NMR) 농촌-도시 파트너십은 기능지역 설정을 위한 공간계획 시범 프로젝트로부터 시작되어, 파트너십을 통해 기존의 행정구역보다 NMR 내의 농촌-도시 간 협력을 더 중요하게 인식하는 새로운 영토 정체성을 확립하였음

◦ 프랑스 브레스트(Brest)와 브르타뉴 중서부 코뮌 연합체(Pays Centre-Ouest Bretagne) 간 상호계약은 핵심적 연계 목적(경제성장, 사회적 포용, 건강·문화 서비스 제공, 환경·에너지 전환)에 집중한 파트너십 모델을 구축하였음

◦ NMR 사례에는 농촌과 도시지역 지자체의 대표성을 보장하고 지역 경제계 대표의 참여를 강화하는 등 정치·경제적 자립구조를 형성하는 것이, 브레스트-브르타뉴 중서부 코뮌 연합체 간 파트너십 사례에서는 농촌-도시 간 상호호혜적 관계에 대한 뚜렷한 인식이 효과적 연계의 핵심요인이었음

□ 이차희 부연구위원은 국내에서도 농촌/도시 이분법 접근을 넘어 농촌-도시가 상호보완적 관계라는 인식에 기반하여 농촌-도시 간 파트너십을 형성하는 것이 향후 농촌의 성장전략을 모색하는 데 중요하다고 언급했다.

◦ 그는 그간 국내 관련 학술·정책적 논의가 도시 중심의 시혜적·종속적 관점에서 이루어져 농촌지역이 사실상 소외되었던 측면이 있었으며, 탄소중립, 디지털 전환기에 농촌의 새로운 성장기회를 활용하기 위해 농촌-도시 간 연계가 활발히 논의될 필요가 있다고 강조하였음

◦ 향후 효과적인 농촌-도시 간 연계가 이루어지기 위한 우선 과제로 행정구역을 넘어서 다양한 기능지역 설정을 제시하는 한편, 효과적 농촌-도시 간 파트너십형성을 위한 기반으로서 지자체의 정치적·경제적 자립구조 마련이 필요함을 언급

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