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국토연구원·한국지방세연구원 공동 정책세미나 개최

｢혁신도시와 지방발전｣

□ 국토연구원(원장 김동주)과 한국지방세연구원(원장 정성훈)은 3월 28일(수) 13시30분, 프레스센터 국제회의장에서 「혁신도시와 지방발전」 정책세미나를 개최한다.

ㅇ 혁신도시는 국가균형발전을 선도하고 지방발전의 초석으로 새롭게 자리매김해야 하는 시대적 사명을 요구받고 있다.

ㅇ 이에, 양 기관은 혁신도시 발전 전략과 지역의 성장방안을 함께 모색하고자 정책세미나를 마련했다.

□ 세미나에서는 국토연구원 김동주 원장 및 한국지방세연구원 정성훈 원장의 인사말에 이어, 경제인문사회연구회 성경륭 이사장, 국가균형발전위원회 송재호 위원장, 대한민국시도지사협의회 김관용 회장, 국토교통부 손병석 차관이 축사를 전한다.

□ 이어서 ‘국가균형발전을 위한 혁신도시의 역할’, ‘세제개편을 통한 지방의 재정자립과 균형발전 전략’, ‘푸른숨, Next and Beyond’를 주제로 발표 및 전문가 토론이 진행될 예정이다.

<주제 1. 국가균형발전을 위한 혁신도시의 역할>

(발제자: 류승한 국토연구원 선임연구위원)

□ 혁신도시는 대규모 생산시설 중심의 기존 균형발전정책이 지니는 한계를 극복하고, 지방의 혁신성장을 이끌어 나갈 새로운 성장거점을 구축하는데 목적이 있다.

ㅇ 기존의 균형발전정책은 인구나 지역내총생산 등에서는 성과를 거둔 반면 좋은 일자리 창출이나 개인소득 등의 질적 지표에서는 한계를 보이고 있다.

ㅇ 기존 정책의 한계를 극복하기 위해서는 인재의 지역정착을 통해 지역의 산업‧경제적 토양을 개선하고 혁신역량을 강화하는 것이 필요하다.

ㅇ 도시건설과 공공기관 이전이 완료됨에 따라 앞으로의 혁신도시정책은 ‘균형발전을 위한 신성장거점 육성’이라는 본연의 목적 달성에 중점을 둘 필요가 있다.

□ 혁신도시를 균형발전거점으로 육성하기 위해서는 양질의 도시환경 구축, 혁신도시 중심의 혁신클러스터 육성, 인재양성과 채용의 선순환 구조 구축이 선행되어야 하며, 이러한 발전성과를 주변지역과 공유하기 위한 체계를 정비할 필요가 있다.

ㅇ 양질의 도시환경 구축을 위해서는 1) 스마트시티 개념을 접목한 생활환경 개선 2) 도시의 교육, 의료, 문화환경 등에 대한 투자확대 3) 이전 종사자와 기존 주민이 하나가되는 지역공동체 형성 등을 강조할 필요가 있다.

ㅇ 혁신클러스터 구축을 위해서는 1) 공공기관의 역량과 지역산업기반을 동시에 고려한 특화발전 추진 2) 가칭 ‘혁신도시 기능지구’ 제도 도입과 지원 3) 공공기관의 지역산업 지원 강화 4) 기업입지 규제완화와 지원 확대 등이 필요하다.

ㅇ 지역인재 양성과 채용의 선순환 구조를 구축하기 위해서는 1) 지역대학의 계약학과 설치나 공공기관 맞춤형 교육프로그램 도입,  2) 이전공공기관의 오픈캠퍼스 설치 확대 등이 요구된다.

ㅇ 혁신도시와 주변지역의 상생발전을 위해서는 위에서 제시한 방안을 상생발전이라는 관점에서 운영함과 동시에 1) 혁신도시 개발이익 공유를 위한 발전기금 설치 2) 혁신도시와 주변지역 협력사업에 대한 지원 우대 등을 추가적으로 검토할 필요가 있다.

<주제 2. 세제개편을 통한 지방의 재정자립과 균형발전 전략>

(발제자: 이선화 한국지방세연구원 연구위원)

□ 지방분권의 강화를 내용으로 하는 정부 개헌안 발표에 따라 지방자치와 재정분권은 새로운 轉機를 맞이하게 되었다.

ㅇ 지방분권의 강화는 다양한 차원에서 정부 간 자유로운 정책 경쟁이 이루어지기 위한 전제조건이며 이를 통해 정부정책 실패의 리스크를 낮추고 정부부문 생산성 향상에 기여할 수 있다는 점에서 의의가 있다.

ㅇ 그러나 지역간 경제력 격차에 대한 해법이 분권화에 수반되지 않는다면 세입분권 강화가 균형발전의 후퇴로 귀결될 가능성도 배제하기 어렵다.

□ 헌법으로 보장된 지방분권이 경제적 의미에서의 진정한 분권으로 실현되기 위해서는 지자체에 대한 재원확보 방안이 필수불가결한 것으로 확인된다.

ㅇ 2000년 이후 지방정부의 재정자립지표는 지속적으로 후퇴하였는데 이는 하향식 정부기능 및 재원 이양(특히 국고보조사업의 급증)에 기인한다.

ㅇ 자체재원 증가를 상회하는 국고보조사업의 증가는 지방정부의 중앙의존도를 심화시켰으며, 정책결정에 있어 상대적 자율성을 확보하고 있는 불교부단체의 수도 참여정부기 12개에서 2016년 7개로 감소하였다.

□ 법인지방소득세의 확대 및 차등감면제도(‘법인지방세 차등감면안’)의 도입은 지방분권과 균형발전의 선순환을 유도하기 위한 제도로 제언되었다.

ㅇ 이 제도는 법인세 일부의 법인지방소득세 이양을 통해 지방재정자립도의 평균 수준(정태적 목표)을 높이는 한편 기업의 입지결정(동태적 목표)에 영향을 주는 정책수단(차등감면)을 지방정부에 부여하는 것으로 구성된다.

ㅇ ‘법인지방세 차등감면안’은 참여정부기(‘07년)에 제안된 법인세 차등감면제도와 유사하면서도 지방정부가 정책결정을 주도한다는 점에서 차별화된다.

- 구체적 차이점은 1)법인세가 아닌 독립세인 법인지방소득세에 적용된다는 점, 2)지방정부의 과세권 인정을 기반으로 하는 분권형 제도라는 점, 3)발전가능성이 높은 지역이 경제권역의 거점으로 성장, 권역의 구심점 역할을 담당하는 것을 목적으로 한다는 점 등을 들 수 있다.

ㅇ 분권과 균형발전의 선순환 관계라는 제도의 최종 성과는 중장기적으로 실현될 수밖에 없으므로 과다한 조세경쟁 문제나 재정불균형 심화 등에 대한 보완대책이 마련되어야 한다.

<주제 3. 푸른숨, Next and Beyond>

(발제자: 이기원 국가균형발전위원회 위원)

□ 강원도 대표산업 추진현황(2017년 기준)

ㅇ 바이오산업(웰니스식품 바이오활성소재)

- 1999년 전국 최초 BVC센터 춘천 설립

ㅇ 의료기기산업

- 원주지역 중심 의료기기산업단지 클러스터 형성

ㅇ 신소재/플라즈마/방재산업(세라믹신소재)

- 플라즈마산업은 철원, 첨단소재산업은 강릉 중심 형성

□ 강원도 혁신도시 푸른숨 비전 및 추진전략

ㅇ 스마트시티

- 마을공동체 육성과 원도심 재생

ㅇ 4차산업혁명 거점

- 빅데이터 플랫폼, 지역업체 육성

ㅇ 지역과의 협력

- 오픈랩 운영, 교육과정 혁신

ㅇ 혁신도시 시즌2 컨트롤타워

- 재단법인 강원혁신도시 발전지원센터 설립 및 운영

□ 강원 혁신도시의 미래상

ㅇ 주민이 행복한 혁신도시

- 스마트시티 수준 정주여건, 지역인재 채용

ㅇ 더불어 행복한 원주시와 강원도

- 원주권 국가혁신클러스터로 혁신성장 거점

- 빅데이터 플랫폼 구축으로 4차산업혁명 합류

ㅇ 2022년 실현 목표

- 종사자수 3,665명, 기업체수 336개, 청년인구 3% 증가

<붙임> 발표자료 요약

<별첨> ｢혁신도시와 지방발전｣  정책세미나 초청장

	보도자료와 관련하여 보다 자세한 내용이나 취재를 원하시면 국토연구원 대외협력팀 김민경 관리원(☎ 044-960-0125)에게 연락주시기 바랍니다.

붙임		발표자료 요약

□  국가균형발전을 위한 혁신도시의 역할

□ 기존 균형발전 정책의 성과와 한계 : 외형적 균형과 질적인 격차

ㅇ 수도권이 우리나라 인구와 지역내 총생산에서 차지하는 비중 등 양적·외형적 지표 기준으로는 수도권 집중추세가 둔화

ㅇ 그러나 일자리 및 취업 관련 지표에서는 여전히 수도권과 지방간의 격차가 크고, 개인소득 측면에서도 중요한 격차가 존재

ㅇ 지방의 질적 성장을 위한 많은 사업이 있었으나 지역의 자립적 발전 기반 구축이나 전체로서 지역의 혁신역량 강화에는 한계

□ 혁신도시의 목적 : 지방의 자립발전을 위한 새로운 성장거점 육성

ㅇ 혁신도시는 공공기관과 그 연관 기업이 지역에 뿌리내림으로서 지역잠재력을 살린 새로운 발전계기를 마련하고, 지역의 발전토양을 개선함으로서 스스로 성장하고 풍요를 창출할 수 있는 혁신생태계를 구축하는데 목적

ㅇ 이러한 목적을 달성하기 위해 혁신도시는 지역의 혁신기반구축과 양질의 도시환경 건설을 추진

□ 혁신도시의 성과 : 공공기관의 이전을 위한 도시건설은 성공적

ㅇ 공공기관의 지방이전은 완료단계이며, 도시의 외형 건설도 완성

ㅇ 도시건설에 따라 인구나 각종 도시서비스 시설의 설치도 지속적으로 증가하고 있으며, 지방세수나 지역인재 채용도 점진적으로 증가

ㅇ 일부 도시에 국한된 현상이기는 하나 이전 공공기관과 연계한 기업 입지 또한 증가하고 있으며, 이전 공공기관을 중심으로 하는 산학연 협력로 증가 추세

□ 기존 성과의 한계 : 균형발전을 위한 신성장거점 육성 성과는 미흡

ㅇ 지역내 창업과 혁신 성장을 지원하기 위한 기반마련이나 대기업의 투자유치를 위한 기반(인센티브 등) 마련도 미진

ㅇ 인재의 지역 정착 및 수도권  인구의 유입이 가능한 내실 있고 우수한 정주기반 구축은 미흡

ㅇ 공공기관 주도로 다양한 협력사업이 추진되고 있으나 일회성 행사 중심 사업이 많고 기존 도시와의 상생발전을 위한 체계화되고 전략적인 접근 부족

□ 혁신도시 시즌 2의 과제 : 도시의 외형건설에서 도시의 혁신성장 기반 구축으로 전환

ㅇ 도시의 외형건설에서 나아가 혁신도시를 새로운 성장거점으로 육성하기 위해서는 ①인재들이 살고 싶어 하는 양질의 도시환경 구축, ②창업과 혁신역량에 기반한 성장을 촉진할 수 있는 우수한 혁신‧일자리 생태계 구축 필요

ㅇ 이를 위하여 혁신도시 시즌 2에서는 ①양질의 도시환경 구축 ②혁신도시 중심의 혁신클러스터 육성 ③인재양성과 채용의 선순환 구조 구축이 선행되어야 하며, 이와 더불어 ④ 이러한 발전성과를 주변지역과 공유하기 위한 체계 정비가 중요한 정책과제로 대두

□ 과제 1 : 지역경쟁력의 기반으로서 양질의 정주여건 조성 방안

ㅇ 스마트시티 개념을 접목한 생활환경 개선 및 주요 생활인프라에 대한 접근성 제고

ㅇ 도시의 교육, 의료, 문화 환경 확충에 대한 국가와 지방자치단체의 투자확대

ㅇ 공공기관 보유시설의 개방 등 공공기관과 연계한 정주여건 확충

ㅇ 이전 종사자와 기존 주민이 하나 되는 지역공동체 형성 및 시민주도 도시만들기 지원

□ 과제 2 : 혁신도시 중심의 혁신클러스터 육성 방안

ㅇ 공공기관의 역량과 지역산업기반을 동시에 고려한 특화발전 추진

ㅇ 변지역 거점과 연계한 발전을 위하여 가칭 ‘혁신도시 기능지구’ 제도 도입과 지원

ㅇ 공공기관의 지역R&D 및 기업지원서비스 기능 강화

ㅇ 산학융합지구의 확대, 공공기관 연계형 지역산업발전사업 추진 등을 통한 지역내 산‧학‧연 협력체계 강화

ㅇ 기업입지 규제완화와 지원 확대 등을 통한 거점으로서의 임계규모 확보

□ 과제 3 : 지역인재 양성과 채용의 선순환 구조 구축 방안

ㅇ 공공기관의 지역인재 채용비율 제고와 병행하여 지역대학의 공공기관 맞춤형 교육프로그램 도입 및 계약학과 설치 등을 통한 인재양성체계 구축

ㅇ 이전공공기관의 전문분야별 오픈캠퍼스 설치 및 지원 확대

□ 과제 4 : 혁신도시와 주변지역의 상생발전 체제 정비 방안

ㅇ 주변지역과의 상생발전을 고려한 혁신도시발전계획 수립

ㅇ 공공기관 납부 지방세를 활용하여 혁신도시와 주변지역간의 상생발전을 위한 발전기금 설치 및 운영

ㅇ 공동화 우려 기존 도심에 대한 도시재생뉴딜 사업 적용의 우대 및 혁신도시와 주변지역 협력사업에 대한 지원 우대

□  세제개편을 통한 지방의 재정자립과 균형발전 전략

□ 지방분권의 강화를 내용으로 하는 정부 개헌안 발표에 따라 지방자치와 재정분권은 새로운 轉機를 맞이하게 되었다.

ㅇ 지방분권의 강화는 다양한 차원에서 정부 간 자유로운 정책 경쟁이 이루어지기 위한 전제조건이며 이를 통해 정책 실패의 리스크를 낮추고 정부부문의 생산성 향상에 기여할 수 있다는 점에서 의의가 있다.

ㅇ 최근 발표된 개헌안은 강력한 지방분권의 가치를 포함하고 있다는 점에서 분권과 균형발전의 관계에 대한 새로운 비전을 제시한다.

- 87년 헌법의 경우 균형발전을 국가의 권한이자 의무로 명시한 반면 지방분권은 헌법적 가치로 규정되지는 않았다.

ㅇ 그러나 지역간 경제력 격차에 대한 해법이 분권화 정책에 수반되지 않는다면 세입분권의 강화는 또 다른 헌법적 가치인 균형발전의 후퇴로 귀결될 가능성을 배제하기 어렵다.

- 참여정부는 역대정부 중 지방분권화를 통한 균형발전을 가장 강력하게 추진하였으나 그 구체적 실행방식은 하향식 자원배분과 결합되어 있었으며 결국 소기의 성과를 달성하는 데는 미치지 못하였다.

□ 지방분권에 대한 강조에도 불구하고 지방정부의 재정자립지표는 지속적으로 후퇴하였는데 이는 하향식 정부기능 및 재원 이양에 따른 지방정부의 이전재원 의존도 심화가 그 원인으로 분석된다.

ㅇ 총조세 대비 지방세 비중은 국민의 정부 20.6%, 참여정부 22.2%, MB정부 21.4%, 박근혜정부 23.1%로 MB정부기를 제외하고 점진적으로 상승하였다.

ㅇ 그러나 국고보조사업은 지방세 상승을 훨씬 상회하여 증가하였으며 이에 따라 재량지출 비중 등 세출분권은 오히려 후퇴하는 결과가 초래되었다.

- 국고보조사업 규모: (‘03년) 16.8조원 → (’16년) 67.1조원 ⇒ 약 4배 증가

- 지자체 재정사용액 대비 보조금사업 지방비 비중: (참여정부) 22.4%→28.3%, (MB정부) 28.3%→36.5%, (박근혜정부) 37.6%→37.1%로 상승

- 지방정부 총재정사용액에서 지방비 부담: (‘03년) 7.6% → (’16년) 13.4%

ㅇ 불교부단체의 경우 참여정부 시기 10~12개였으나 2008년 10개, 2009년 이후 7개로 감소하였다.

- 서울, 수원 등 불교부단체는 중앙정부의 보통교부세 배분대상에서 제외되기 때문에 상대적으로 자율적인 정책 생산을 통해 복지·행정·교육·의료 등 부문에서 중앙정부와의 정책적 경쟁이 가능하다.

- 불교부단체는 모두 수도권에 위치하고 있는데 이는 수도권과 비수도권 지방정부간 재정력의 격차를 선명하게 보여준다.

ㅇ 중앙정부 이전재원에 대한 의존성 심화는 분권화를 통한 지방정부 경쟁력 강화에 역행하는 것으로 헌법적으로 보장된 분권을 경제적으로 실현하기 위해서는 지자체 재원확보 방안이 수반되어야만 한다.

□ 법인지방소득세의 확대 및 차등감면제도(‘법인지방세 차등감면안’)의 도입은 지방분권과 균형발전의 선순환을 유도하기 위한 제도로 제언되었다.

ㅇ 이 제도는 법인세 일부의 법인지방소득세로의 이양을 통해 지방재정자립도의 평균 수준(정태적 목표)을 높이는 한편 기업의 입지결정(동태적 목표)에 영향을 줄 수 있는 정책수단(감면율 차등화)을 지방정부에 부여하는 것으로 구성된다.

ㅇ ‘법인지방세 차등감면안’은 참여정부기(‘07년)에 제안된 법인세 차등감면제도와 유사하면서도 지방정부가 정책결정을 주도하는 분권형 제도라는 점에서 차별화된다. 구체적 차이점은 다음과 같다.

- 첫째, 법인세가 아닌 법인지방소득세에 적용되는데 법인지방소득세는 법인세 부가세가 아닌 독립세로서의 법적 지위를 가지고 있다.

- 둘째, 중앙정부가 아닌 지방정부의 과세권 인정을 기반으로 한다. 참여정부 차등감면제는 세입분권 확대가 아닌 하향식 자원배분방안임에 비해 ‘법인지방세 차등감면안’은 해당 세목의 독립세화와 지방정부의 과세권 행사가 제도의 기반이 되므로 분권형 제도에 해당한다.

- 셋째, 참여정부 차등감면제가 낙후된 지역에 대한 개발을 목적으로 하는 반면 ‘법인지방세 차등감면안’은 발전가능성이 높은 지역이 경제권역의 거점으로 성장, 권역의 구심점 역할을 담당하는 것을 목적으로 한다.

ㅇ 동 제도는 분권과 균형발전의 관계를 선순환 구조로 전환시키기 위한 것이나 그 성과는 중장기적으로 실현될 수밖에 없다. 따라서 부작용으로 제기되는 과다한 조세경쟁 문제나 단기적 재정불균형 심화 등에 대한 보완대책이 마련되어야 한다.

□  푸른숨, Next and Beyond

□ 강원권 현황

ㅇ 인구 지속감소

- 인구총조사 기준 전국 인구 비중 2005년 3.10%, 2015년 2.97%로 하락

ㅇ 제조업 기반 취약

- 제조업 기반을 갖춘 인구 50만명 이상의 대도시가 도내에 전무하며, 국내 최대 시장인 수도권과 인접해 있다는 것이 인구감소의 큰 원인

ㅇ 낮은 경제활동 참가율

- 2016년 1월 강원도의 경제활동참가율은 54.2%로써 전국 평균인 61.1%보다 낮은 수준을 나타냄

□ 강원도 전략산업 현황

ㅇ 강원도 전략산업 육성을 위하여 시작한 강원도 전략산업-첨단 지식산업 육성정책에 힘입어 2010년 강원도 전략산업 규모는 연간매출 1조 9,276억원, 고용 10,445명, 기업체 647개 수준으로 성장

□ 혁신클러스터 육성을 위한 정책과제

ㅇ 혁신클러스터 확산방안

- 혁신클러스터의 역량과 경험을 공유하는 모바일 기반의 서비스 제공

- 실증사업 수행을 혁신 도시아 혁신 클러스터 인근 주민들에게 혁신 경험 제공

- 공공기관 통합 빅데이터 플랫폼 및 실증사업의 결과물을 인근 클러스터로 공유 및 확산

- 혁신 클러스터의 제품과 서비스를 검증할 수 있는 인프라(리빙랩, 테스트베드 등), 빅데이터 및 IoT 기술을 활요한 주력 및 협력산업과 연계