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국토연구원·한국지방세연구원 공동 정책세미나 개최

｢재정분권과 균형발전의 연계 추진방안｣

□ 국토연구원(원장 김동주)과 한국지방세연구원(원장 정성훈)은 2월 27일(화) 13시30분, 명동은행회관 국제회의실에서 「재정분권과 균형발전의 연계 추진방안」 정책세미나를 개최한다.

ㅇ 최근 자치분권과 균형발전에 대한 정책 담론이 적극 제기되면서 지방자치의 근간이 되는 지방재정확충에 대한 제도개선이 시대적 과제로 떠오르고 있다.

ㅇ 이에, 양 기관은 그동안 개별적으로 추진되었던 재정분권과 균형발전에 대한 합리적 연계 추진방안을 제시하고자 세미나를 마련했다.

□ 세미나에서는 ‘국가균형발전의 전략과 실행력 제고를 위한 지원체계 구상’, ‘지역균형발전을 위한 중앙-지방 정부간 재정관계’, ‘지속가능한 균형발전을 위한 재정분권 정책과제’를 주제로 발표 및 전문가 토론이 진행될 예정이다.

<주제 1. 국가균형발전의 전략과 실행력 제고를 위한 지원체계 구상>

(발제자: 변창흠 세종대학교 교수)

□ 한국사회의 위기와 지역적 해법

ㅇ 지역균형발전 정책 자체에 대한 회의적인 시각이 증대되고 있는 상황에서 국가적인 문제를 해결하는 돌파구로 지역을 새롭게 활용해야 한다.

ㅇ 합의가능한 균형발전 단위로 광역권이나 협력적 도시권을 설정하고 이 권역 내에서 인재와 자금, 일자리가 선순환하는 시스템을 구축해야 한다. 이를 통해 정부에서 복합·혁신과제로 선정한 창업혁신국가, 일자리 경제, 인구 절벽해소 문제, 자치분권 실현을 달성하는 전략이 필요하다.

ㅇ 지난 2월 1일에 발표한 국가균형발전의 비전과 전략은 문재인 정부의 국가균형발전에 대한 첫 번째 공식적인 발표이자, 국가균형발전에 대한 강력한 추진의지를 밝힌 것이다.

ㅇ 국가균형발전 정책은 지자체가 주도하되 중앙 정부가 지원하는 원칙을 밝혔으며 이를 지원하는 균형발전 상생회의와 지역혁신거버넌스를 제도화하기로 하였다.

□ 국가균형발전의 재원과 지역발전위원회의 역할

ㅇ 정부가 추진 중인 분권형 재정개혁은 자칫 기존의 세원의 격차 때문에 지역간 격차를 더욱 확대시키고 균형발전 재원 자체가 축소될 우려가 있으므로 국가균형발전의 관점에서 명확한 원칙과 방향을 정립할 필요가 있다.

- 지역발전위원회는 국가균형발전과 관련하여 지방재정 조정기능을 확보해야 함. 이를 위해 지역발전지표를 조기에 확정하고 이를 기초로 지자체별 배분 한도와 기존을 제시해야 한다.

- 광역권과 도시권 내의 협력을 확대할 수 있도록 인센티브를 확대하고 광역권간의 균형에 대해 지역위원회의 모니터링 역할을 확대해야 한다.

ㅇ 국가균형발전을 위해 활용할 수 있는 재원의 규모를 확대해야 함. 활용 가능한 재원으로는 기존 부담금 외에 지방소득세 배분에 따른 조정기금, 지방상생기금 등을 들 수 있다.

- 지역발전특별회계는 지자체가 주도하여 기획하는 포괄보조금 방식으로 운영되어야 하고, 계획계약제도도 이와 연계하여 활용되어야 한다. 지역발전위원회는 지자체별 사업규모를 결정하고 결과를 사전공개하고 조정하는 역할을 담당해야 한다.

<주제 2. 지역균형발전을 위한 중앙-지방 정부간 재정관계>

(발제자: 구균철 한국지방세연구원 박사)

□ 지방세를 조세원칙에 맞게 재설계하면 지역 간 경제력 격차가 줄어들 수 있을 뿐만 아니라 부수적으로 재정격차가 완화될 것이며, 이후 최종적인 지역 간 소득격차는 지방교부세의 재정형평화기능을 통해 완화해야 한다.

ㅇ 재정분권의 실효성을 높이기 위해 자치단체 과세자주권과 재정자율성을 확보하여야 할 것이다.

- 과세자주권과 재정자율성은 지속적인 지역경제성장과 지역 경제력 격차 완화를 위해 필수적 전제조건이다.

- 이를 통해 지역경제활성화 노력 제고-과세기반 확충-지방세수입 증대라는  선순환 고리가 조성될 수 있기 때문이다.

- 그러나 현행 제도 하에서는 이러한 지방세의 순기능이 제대로 작동할 수 있는 기제가 마련되어 있지 않다.

ㅇ 과거 분권 추진과정에서 국세의 지방세 이양이 간헐적으로 이루어져 왔으나 지방재원 확충에 실질적으로 기여한 바는 크지 않다.

- 이번 지방세 확충은 단순한 명칭 변경이나 정부회계상의 분류 변경과 같은 피상적 제도변화로 귀결되지 않도록 주의할 필요가 있다.

ㅇ 아울러 지방세 확충이 단기적으로 초래할 수 있는 지역 간 재정력 격차와 중장기적 소득격차를 완화할 장치가 필요하다.

- 보통교부세를 통해 자치단체가 국가최소수준의 공공서비스를 공급할 수 있도록 재원보장기능을 강화할 필요가 있다.

ㅇ 하지만 장기적 지역경제성장에 필수적인 생산적 지방공공재의 효과적 확충을 위해서는 단순히 보통교부세나 국고보조금의 규모를 늘리는 것만으로는 부족하고, 지방정부의 자체노력을 저해하지 않는 방식으로 한정된 이전재원을 배분해야 할 것이다.

- (세출측면) 가령 국고보조금을 성과계약을 통해 포괄적으로 이양함으로써 생산적 지방공공재를 효율적으로 공급할 수 있는 유인체계를 확립할 수 있을 것이다.

- (세입측면) 지역경제성장을 촉발하기 위한 생산적 공공재 투자를 위해 사적 및 공적 소비재 지출을 일정수준에서 억제하는 일은 개별 지방정부의 입장에서는 현실적으로 실행하기 쉽지 않기 때문에 중앙정부의 이전재원 배분방식을 통해 유도해야 한다.

<주제 3. 지속가능한 균형발전을 위한 재정분권 정책과제>

(발제자: 차미숙 국토연구원 국토계획·지역연구본부장)

□ 그간 중앙정부 주도의 균형발전정책은 지역의 물적기반 조성이라는 성과를 거둔 반면, 향후 인구감소․저성장 등 여건변화에 대응해 자립적인 지역 역량을 갖추는데는 한계를 드러내고 있다.

ㅇ 지자체의 재정운영의 자율성과 책임성을 제고하기 위해서는 지역의 자립역량 강화와 분권형 균형발전 정책패러다임으로 전환이 시급하다.

ㅇ 분권형 균형발전전략은 지역의 다양성에서 혁신과 경쟁력을 이끌어내 지속가능한 발전을 유도하는 전략으로, 기존 중앙주도 정책추진관행의 개선과 재정분권 실천이 필수 과제이다.

□ 지속가능한 분권형 균형발전을 이루기 위한 실천전략으로 지방재정기반 강화, 지방재정 지원제도 혁신, 지역주도 균형발전 추진시스템 개편을 제안하였다.

ㅇ 첫째, 지방재정기반 강화를 위해 1) 지역자산 브랜드화 및 체류인구 증대를 통한 지방소비력 확대(예시: 광역관광루트 육성전략) 2) 지역자원을 활용한 新세원 발굴 3) 고향사랑기부제 도입을 지역발전과 연계한 ‘국민참여형 지역활력 증진 프로젝트’를 제안하였다.

ㅇ 둘째, 지방재정지원 제도혁신으로 1) 중앙부처 지역지원제도 재편 및 성과 모니터링 강화, 2) 중앙부처와 지자체 낙후지역 지원제도 연동 운영, 3) 국고보조금, 교부세, 지역상생발전기금 등 균형발전 재정조정제도 개편 및 운영방식 개선, 4) 강소도시권 육성 등 지역간 연계협력·공동사업 확대와 재정지원 강화를  제안하였다.

ㅇ 셋째, 지역의 자율성․책임성 확보를 위해 지역주도의 균형발전 추진시스템 개편·운영을 제안하였다. 여기서는 영국의 분권협상 방식의 지역주도 계획계약제도 도입·운영과 분권형 균형발전 정책전달체계 개편을 제안하였다.

<붙임> 발표자료 요약

<별첨> ｢재정분권과 균형발전의 연계 추진방안｣  정책세미나 초청장

	보도자료와 관련하여 보다 자세한 내용이나 취재를 원하시면 국토연구원 대외협력팀 김민경 관리원(☎ 044-960-0125)에게 연락주시기 바랍니다.

붙임		발표자료 요약

□  국가균형발전 전략과 실행을 위한 지원체계 구상

□ 한국사회의 위기와 지역적 해법

ㅇ 국가균형발전의 당위성은 정부의 강력한 추진 의지, 참여정부의 균형발전 정책 복원 의지, 현재의 수도권 일극집중과 불균형 해소의 필요성, 헌법상 지역균형발전의 정신 계승 등에서 찾을 수 있다.

ㅇ 그러나 그동안 “균형발전”에 대해서는 나눠먹기나 강제적 분산이라는 부정적인 인식이 팽배한 데다 균형발전의 효과가 잘 나타나지 못한 채 균형발전 거점에서 부정적인 효과가 부각되어 지역균형발전 정책 자체에 대한 회의적인 시각이 증대되고 있다.

ㅇ 최근 저출산 고령화, 인구이동의 변화, 산업구조의 변화, 국토공간의 중심축 확장 등 사회경제 여건이 변화하고 한국사회의 지속가능성 자체가 위기를 겪는 상황이 도래하였으므로, 지역을 새롭게 국가적인 문제를 해결하는 돌파구로 활용해야 한다.

ㅇ 합의가능한 균형발전 단위로 광역권이나 협력적 도시권을 설정하고 이 권역 내에서 인재와 자금, 일자리가 선순환하는 시스템을 구축해야 한다. 이를 통해 정부에서 복합·혁신과제로 선정한 창업혁신국가, 일자리 경제, 인구 절벽해소 문제, 자치분권 실현을 달성하는 전략이 필요하다.

□ 국가균형발전의 성격과 과제

ㅇ 지난 2월 1일에 발표한 국가균형발전의 비전과 전략은 문재인 정부의 국가균형발전에 대한 첫 번째 공식적인 발표이자, 국가균형발전에 대한 강력한 추진의지를 밝힌 것이다.

ㅇ 국가균형발전 정책은 지자체가 주도하되 중앙 정부가 지원하는 원칙을 밝혔으며 이를 지원하는 균형발전 상생회의와 지역혁신거버넌스를 제도화하기로 하였다.

ㅇ 지역발전위원회는 국가균형발전 정책에서 제도와 시스템 구축, 사업의 조정 등에서 중추적인 역할을 다시 한 번 확인하였다.

ㅇ 앞으로 국가균형발전 정책의 추진을 위해서는 최우선 고려 균형발전 공간적 단위 결정, 균형발전 지표 구축, 지역혁신협의회의 역할 정립, 헌법 개정에서 국가균형발전의 이념 반영, 수도권 관리방안, 지방혁신기관의 정비 등이 추가로 논의되어 실행되어야 한다.

□ 국가균형발전의 재원과 지역발전위원회의 역할

ㅇ 지역균형발전을 위한 재원으로는 지역발전특별회계가 활용되고 있으나, 지역균형발전을 위한 목적으로 구상되거나 지역균형발전 효과를 기대하기는 어려운 실정이다.

ㅇ 지역발전위원회는 지역의 발전정도나 낙후도에 따라 지역발전특별회계를 차등배분할 권한이 없고 지특회계 사업에 대한 평가결과의 환류도 충분하지 못한 실정이다.

ㅇ 정부가 추진 중인 분권형 재정개혁은 자칫 기존의 세원의 격차 때문에 지역간 격차를 더욱 확대시키고 균형발전 재원 자체가 축소될 우려가 있으므로 국가균형발전의 관점에서 명확한 원칙과 방향을 정립할 필요가 있다.

- 지역발전위원회는 국가균형발전과 관련하여 지방재정 조정기능을 확보해야 한다. 이를 위해 지역발전지표를 조기에 확정하고 이를 기초로 지자체별 배분 한도와 기존을 제시해야 한다.

- 국가균형발전을 위해 활용할 수 있는 재원의 규모를 확대해야 한다. 활용 가능한 재원으로는 기존 부담금 외에 지방소득세 배분에 따른 조정기금, 지방상생기금 등을 들 수 있다.

- 지역발전특별회계는 지자체가 주도하여 기획하는 포괄보조금 방식으로 운영되어야 하고, 계획계약제도도 이와 연계하여 활용되어야 한다. 지역발전위원회는 지자체별 사업규모를 결정하고 결과를 사전공개하고 조정하는 역할을 담당해야 한다.

- 광역권과 도시권 내의 협력을 확대할 수 있도록 인센티브를 확대하고 광역권간의 균형에 대해 지역위원회의 모니터링 역할을 확대해야 한다.

□  지역균형발전을 위한 중앙-지방 정부간 재정관계

□ 현재까지의 이론적 논의와 실증 분석 결과들을 토대로 중앙정부와 지방정부 간 재정관계의 개선방향을 제시하고자 한다.

ㅇ 정부 간 재정관계는 중앙과 지방정부 각각의 재정이 독립적으로 존재하고 이들 간의 재정관계에서 나타나는 재정전반을 포괄하는 개념이다.

ㅇ 최근 들어 많은 연구들이 정부 간 재정관계의 다양한 요소 중에서 지방정부 세출과 세입규모의 격차(수직적 재정불균형)에 초점을 두고 있다.

□ 자체세입이 아닌 중앙정부의 이전재원을 통한 지방재정확충은 단기적으로 지역 간 재정격차를 줄여줄 수 있을 뿐이며 중장기적으로 지역경제성장을 유도해내지 못한다.

ㅇ 일반적인 우려와 달리 지방세 확충과 같은 세입분권의 확대가 반드시 지역 간 경제력 격차 확대로 나타나지 않는다.

ㅇ 왜냐하면 소득수준이 일정 수준 이상인 국가들의 경우에 세출분권과 세입분권이 조화를 이루는 재정분권을 통해 지역 간 경제성장률의 격차를 줄이고 더 나아가 지역 간 소득격차를 좁혀왔기 때문이다.

ㅇ 재정분권이 지역 간 소득격차를 줄일 수 있느냐의 여부는 지방재정의 효율성을 훼손하지 않으면서 지역 간 소득불균형을 효과적으로 관리해내는 지방재정제도의 현실적 작동방식에 달려 있다.

□ 지방세 확충을 통해 지방정부의 책임성과 효율성을 제고시킬 필요가 있다.

ㅇ 이전재원에 대한 의존도가 높은 상황에서 중앙정부가 지방정부에 대한 각종 통제로 지방정부의 책임성과 효율성을 확보하려는 노력은 지속가능하지도 않고 효과적이지도 않다.

ㅇ 중앙정부는 민주적 지역정치여건이 정착하여 지역 유권자들의 권력견제기능이 제대로 작동할 수 있도록 지원하는 조력자로서의 역할에 더 충실해야할 것이다.

□ 지역특성을 반영한 재정지출은 중앙정부가 아니라 지방정부가 주도적으로 집행하는 것이 지역경제성장에 더 유리하다.

ㅇ 우리나라의 잠재성장률 악화를 막기 위해 지속적인 투자가 필요하고, 공공부문의 투자에서 지방정부의 역할이 핵심적이다.

ㅇ 재정분권개혁이 지역경제성장을 촉진하는 형태로 지방정부의 세출항목을 조정한다는 주장이 최근 들어 설득력을 얻고 있다.

ㅇ 즉, 재정분권의 확대는 지방정부로 하여금 지역특성에 맞는 성장전략을 세우고 투자사업의 성과를 높여 낙후된 지역의 경제성장률을 제고시킬 수 있다.

□ 지방세를 조세원칙에 맞게 재설계하면 지역 간 경제력 격차가 줄어들 수 있을 뿐만 아니라 부수적으로 재정격차가 완화될 것이며, 이후 최종적인 지역 간 소득격차는 지방교부세의 재정형평화기능을 통해 완화해야함.

ㅇ 재정분권의 실효성을 높이기 위해 자치단체 과세자주권과 재정자율성을 확보하여야 할 것이다.

- 과세자주권과 재정자율성은 지속적인 지역경제성장과 지역 경제력 격차 완화를 위해 필수적 전제조건이다.

- 이를 통해 지역경제활성화 노력 제고-과세기반 확충-지방세수입 증대라는  선순환 고리가 조성될 수 있기 때문이다.

- 그러나 현행 제도 하에서는 이러한 지방세의 순기능이 제대로 작동할 수 있는 기제가 마련되어 있지 않다.

ㅇ 과거 분권 추진과정에서 국세의 지방세 이양이 간헐적으로 이루어져 왔으나 지방재원 확충에 실질적으로 기여한 바는 크지 않다.

- 이번 지방세 확충은 단순한 명칭 변경이나 정부회계상의 분류 변경과 같은 피상적 제도변화로 귀결되지 않도록 주의할 필요가 있다.

ㅇ 아울러 지방세 확충이 단기적으로 초래할 수 있는 지역 간 재정력 격차와 중장기적 소득격차를 완화할 장치가 필요하다.

- 보통교부세를 통해 자치단체가 국가최소수준의 공공서비스를 공급할 수 있도록 재원보장기능을 강화할 필요가 있다.

ㅇ 하지만 장기적 지역경제성장에 필수적인 생산적 지방공공재의 효과적 확충을 위해서는 단순히 보통교부세나 국고보조금의 규모를 늘리는 것만으로는 부족하고, 지방정부의 자체노력을 저해하지 않는 방식으로 한정된 이전재원을 배분해야 할 것이다.

- (세출측면) 가령 국고보조금을 성과계약을 통해 포괄적으로 이양함으로써 생산적 지방공공재를 효율적으로 공급할 수 있는 유인체계를 확립할 수 있을 것이다.

- (세입측면) 지역경제성장을 촉발하기 위한 생산적 공공재 투자를 위해 사적 및 공적 소비재 지출을 일정수준에서 억제하는 일은 개별 지방정부의 입장에서는 현실적으로 실행하기 쉽지 않기 때문에 중앙정부의 이전재원 배분방식을 통해 유도해야 한다.

□  지속가능한 균형발전을 위한 재정분권 정책과제

□ 분권형 균형발전정책 패러다임으로 전환

ㅇ 그간 중앙정부 주도의 균형발전정책은 나름의 성과에도 불구하고 향후 여건변화 대응 및 지역혁신 창출, 지역자립역량 강화를 통한 지속가능한 균형발전 도모를 위해서는 새로운 균형발전 패러다임으로 전환 불가피한 시점

- 중앙정부 주도 분산형 균형발전 → 지방정부 주도 분권형 균형발전 패러다임

□ 지속가능한 균형발전을 위한 재정분권 정책과제

지속가능한 균형발전과 지방재정 기반확충

① 지역자산브랜드화 및 체류인구 증대를 통한 지방소비력 확대

- 정주인구 증대 전략에서, 체류․교류인구 증대 전략으로 초점 전환

- 지역자산을 활용한 브랜드화, 관광진흥으로 체류․교류인구 증대

- 지역자산 빛내기와 연계 → 체류·교류인구 증대 → 지역내 소비 및 주민소득 증대

※ 일본에 비해 우리나라의 외국관광객 소비액은 72%, 국내관광객 소비액은 30% 수준에 불과

② 지역자원을 활용한 신세원 발굴 검토․추진

※ 이탈리아, 네덜란드 암스테르담, 스페인 바르셀로나 등(여행세, 숙박세 부과), 일본(낚시세)

③ 고향사랑기부제를 활용한 ‘국민참여형 지역활력 증진프로젝트’ 추진

- 1인 다지역거주(제2, 3의 고향갖기 운동)와 연계, 고향사랑펀드 운영

- 낙후도에 따라 소득공제액 차등 적용

균형발전을 위한 지방재정지원 제도혁신

① 중앙부처 지역지원제도 개편 및 성과모니터링 강화

- 지역지원 정책목표에 부합한 지역지원제도와 추진방식(공모 등) 개편, 지특회계 개편* 및 포괄보조예산 운영 실질화, 중앙-지방간 계획계약제도 시범사업 도입 확대로 안정적 재원확보 유도, 중앙부처 컨설팅 및 모니터링 강화

* 계정 개편(안): 스마트혁신계정, 포용성장계정, 연계협력계정

② 중앙정부와 지자체 낙후지역 지원제도 연동운영

- 중앙정부와 지자체 낙후지역 지원제도*예산운영 연계

* 7개 광역지자체에서 운영 중인 낙후시군 지원 특별회계를 중앙정부 낙후지역 예산과 연동

③ 균형발전 재정조정제도 개편 및 운영방식 개선

- (국고보조금) 중앙부처 업역․할거주의 양상 폐해와 의존 패턴 개선, (교부세) 지방교부세 균형기능강화, 산정방식 간소화, (지역상생발전기금) 기금규모 확대 및 운영방식 개선, 지원대상사업(지역혁신역량 증대, 수도권-지방상생발전) 유형 개선

④ 강소도시권* 육성 등 지역간 연계협력·공동사업 확대와 재정지원 강화

- 인구감소와 저성장 대비, 연계협력 기반의 지역계획 및 사업 지원 확대

* 남해안 발전거점 및 7개 해안내륙권 연계협력형 지역계획 수립 추진중

- 자율적 연계협력 기반의 ‘강소도시권’ 육성 지원

* 혁신도시 연계형, 귀농산어촌 지원형, 관광휴양형 강소도시권 육성 등

지역주도의 균형발전 정책전달체계 개편·운영

① 지역주도의 분권형 계획계약제도 도입·운영

- 지자체 주도의 사업선택 및 자율성 확보를 위한 분권형 계획계약제도* 도입

* 영국의 분권협상(devolution deal)  : 지역경제 촉진을 위해 도시권 단위로 지역연합(combined authority)을 설립, 지자체 주도로 지원사업 선택, 포괄보조 등

②  분권형 균형발전추진체계 및 통합지원 강화

- 중앙-지방간 협력·소통 촉진 및 플랫폼 기능* 강화, 균형발전을 위한 범부처 연계·협력프로그램 지원 강화

* 영국의 중앙정부 지역사무소(GOR), 일본의 지역정책부 구상 등 (특별지방행정기관 등)의 기능·조직개편을 통한 중앙부처 지역실행조직의 지역화 추진