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생산자		토지․주택연구실		채미옥 실장	031)380-0270
4월 17일(목) 조간부터 보도하여 주시기 바랍니다.

｢국토연구원 개원 30주년｣ 토지정책세미나

≪세미나 개요≫

□ 세미나 주제 : 개발이익환수 및 손실보상을 위한 용적률거레제 도입 방안

□ 일시 : 2008년 4월 17일(목) 13:30 ～ 17:30

□ 장소 : 국토연구원 지하강당

□ 주최 : 국토연구원

□ 세미나 목적

◦ 개발이익을 환수하여 투기적인 가수요를 차단할 수 있는 용적률거래제의 시행가능성에 대한 각 분야 전문가의 의견 수렴

□ 발표자 및 토론자

◦ 개회사 : 김영표 국토연구원 원장 직무대리

◦ 사회자 : 이정전 서울대학교 교수

◦ 주제발표

- 채미옥 토지‧주택연구실장 : 개발이익환수 및 손실보상을 위한 용적률거래제 도입방안

◦ 토론자 (가나다 순)

- 김인희 연구위원 (서울시정개발연구원), 동덕수 과장 (환경부 국토환경정책과), 류해웅 부원장 (한국부동산연구원), 김정희 팀장 (국토해양부 도시규제정비팀), 박대복 팀장 (서울시청 지구계획팀), 이동환 소장 (사람의도시연구소), 김문권 차장 (한국경제신문), 서순탁 교수 (서울시립대학교), 조성래 과장 (문화재청 고도보존과), 황인학 상무 (전경련)

1. 토지정책환경의 변화와 개발이익환수의 필요성

□ 투기의식의 일반화와 사권의식 증대

◦ 토지로부터 발생한 막대한 개발이익을 적절히 환수하지 못함으로써 투기의식이 일반국민에게 확산되고 있고, 토지의 공공성 강화에 대한 부정적 의식 증가

- 2006년 ‘토지에 대한 국민의식조사’에 따르면, ‘재산증식 수단으로서 부동산을 사고파는 것이 사회적으로 문제가 되지 않는다’는 응답이 67.5%로 1979년도의 7.6%에 비해 급증

- ‘여유 돈이 있을 경우 개인사업을 하겠다’는 응답이 1979년도에는 28.6%였으나, 2006년에는 57.4%로 증가한 반면 ‘개인사업을 하겠다’는 응답은 1979년 39.9%에서 2006년 7.6%에 불과

□ 높은 자본이득이 창출되는 토지시장 환경과 지역 양극화

◦ 우리나라의 토지시장은 이동성이 높아 1971-1995년 사이에 전체인구의 1/4이 거의 매년 이동

- 2000년대에 들어서도 전체인구의 18%이상이 매년 이사, 이는 일본의 5.4%, 대만의 8.1%보다 월등히 높은 비율임

◦ 이 과정에서 토지시장 유통규모가 1975년 3조 2천억원에서 2004년에는 479조원 규모로 급격히 늘고 있음

- 이와 같은 자본이득이 사유화됨으로써 개발지역과 보존지역의 자산가치 격차 심화로 보존지구 지정에 따른 주민반발 증가

□ 개발이익환수와 손실보상 장치 도입 필요

◦ 지가안정 및 원활한 도시용지공급은 개발이익이 사유화되는 것을 방지하여 토지시장 기능을 정상화하는데 있음

- 개발이익이 환수되지 않음으로 인해, 토지투기가 발생하여 지가를 상승시킴으로써 도시용지의 원활한 공급을 차단하는 등 토지시장 기능이 왜곡

◦ 최선의 개발이익환수방법은 개발로 인해 이익 보는 사람의 개발이익과 규제로 인해 손해를 보는 사람의 개발손실을 연계하여 손익이 상호 조정되도록 하는 개발권양도제임

◦ 개발권양도제는 그 유용성으로 인하여 도입 필요성이 강조되어 왔으나, 아직 법리적 쟁점, 제도도입에 필요한 제반사항의 검토 미비 등으로 우리나라에 도입되지 못하고 있음

□ 개발권양도제 도입의 장애요인과 주요 논점

◦ 첫째, 소유권에서 개발권을 분리하는 것이 헌법 및 민법에 위배되는 것인지에 대한 법리논쟁이 합의점을 찾지 못함

◦ 둘째, 토지소유권으로부터 개발권을 분리하는 것을 소유권의 부분적 박탈로 이해하는 등 제도에 대한 일반인의 이해가 낮아 국민의 정서적 거부감이 큼

◦ 셋째, 개발권 양도 및 매입지역을 1:1로 지정하여 적용하는 미국식 개발권양도제나 일본식 용적률이전제만이 검토되어, 한국적 토지시장에 맞는 범용적 개발권평가방법과 양도기준 등이 검토되지 못하였음

◦ 넷째, 현행의 용도지역지구제에서 규정하고 있는 용적률 규정이 높고, 허용용도가 누적적이어서 개발권 유통시장이 형성되기 어려움

2. 용적률거래제 도입 방안

1) 기본방향

◦ 용적률거래제의 도입 및 시행 가능성을 높일 수 있도록 토지이용규제제도의 개선단계와 연계하여 시행

◦ 용적률가치의 산정 및 용적률거래를 위한 범용적 기준을 마련하여 용적률거래제 운용의 편의성 제고

◦ 정책의 지방화 및 지역적합성 제고 차원에서 적용대상 지역과 적용방법 등을 검토하여, 일시적 도입보다 단계적으로 도입

2) 법리적 타당성 확보 방안 : 용적률거래제 개념의 도입

◦ 소유권에서 개발권을 분리하는데 대한 불필요한 법리 논쟁과 정서적 반감을 피할 수 있도록 헌법과 민법에서 허용하고 있는 ‘공익을 위한 소유권 제한’ 범주에 드는 ‘용적률거래제’ 개념 도입

◦ 용적률거래제는 개발권양도제와 기본취지와 개념은 유사하나, ‘개발권’이 아닌 ‘용적률’을 거래시키는 제도로서, 일정 밀도 이상으로 개발할 경우, 보존지구로 규제를 받고 있는 지역에서 개발에 필요한 만큼의 용적률을 사오도록 하는 방법임

- 용적률거래제의 1차적인 목적은 보존지구와 개발지구간의 손익을 조정하는 것이며, 2차적으로는 불로소득을 향유할 수 있는 여지를 축소함으로써 토지시장을 안정시키고, 난개발을 방지할 수 있는 효과가 있음

◦ 용적률거래권 산정 기준은 용적률 매입지역의 토지이용규제 수준에 따라 상이

- A는 강력한 규제를 받는 지역으로 가능한 모든 용적률을 거래할 수 있고, B는 법정 용적률보다 낮게 이용하는 부분만 거래 가능함

<그림> 용적률거래권 유형

- C, D, E는 거래가능한 용적률이 없으며, D와 E는 재건축 또는 재개발시 초과한 만큼의 용적률을 사와야 함

3) 용적률거래제 적용 대상지역의 점진적 확대

◦ 용적률양도지역

- 국가 전체 차원에서 보존의 필요성이 높고, 규제를 강하게 받고 있는 ‘문화재보호구역’이나 ‘특별보존지구’(｢고도보존에 관한 특별법(이하 고도보존특별법｣)에 우선적으로 적용 후 문제점을 보완하여 여타의 보전지구에 점진적으로 확대

◦ 용적률 매입지역은 용적률양도지역과 1:1로 지정하여 한정시키지 않고 개방형으로 운영하되, 용적률거래제 적용 단계에 따라 몇 가지 단계로 나누어 적용

- 제도 도입 초기에는 용적률을 강화시키지 않아도 되는 미개발지로 추후 개발이 예정된 시가화예정용지, 택지개발예정지구, 관광단지예정지구, 산업단지예정용지 등을 용적률매입 대상지역으로 함

- 이와 같은 지역은 개발하고자 하는 밀도에 상응하는 용적률을 매입한 이후에 개발을 허가하거나 용도지역 변경을 허가

- 용적률거래제 적용의 2단계는 재개발사업이나 용도지역 상향 조정과 같이 기존의 용적률 규정보다 높일 필요가 있을 경우에 의무적으로 보존지구에서 용적률을 매입하도록 규정

- 3단계는 용적률 거래권에 대한 매입수요가 활성화될 수 있도록, 도시계획조례상의 법정 용적률을 축소하여 전반적인 허용밀도를 낮추고, 용적률을 매입할 경우 법정 밀도 이상의 개발을 허용

- 4단계는 현재 이용상태보다 더 높은 밀도로 개발할 때 용적률을 매입하도록 하며, 이는 계획허가제 도입과 연계하여 추진

<표> 단계별 용적률거래제 적용 대상지역 확대방안

구 분	용적률 양도 가능지역	용적률 매입지역	제도 도입방식	토지이용규제 강화 정도
1단계	문화재보호구역 특별보존지구 (역사문화환경지구)	시가화예정용지 택지개발예정지구 등	․용적률 매입 이후 용도지역 변경 및 개발 허용	․기존의 용적률 강화 불필요
2단계	문화재보호구역 특별보존지구 (역사문화환경지구) 개발제한구역 생태계보존지구 등	주거지역 상업지역 공업지역	․도시계획조례상의 허용 용적률 이상으로 개발할 때, 용적률 매입 (예, 재개발 등 용도지역 상향 조정이나 종 변경 시)	․기존의 용적률 강화 불필요
3단계	" "	주거지역 상업지역 공업지역	․기준용적률과 목표용적률로 하여, 목표용적률까지 개발하는 것은 용적률을 매입할 경우 허용	․도시계획조례상의 용적률을 강화하여 전반적인 허용밀도를 낮춤
4단계	" "	주거지역 상업지역 공업지역	․현재 이용 상태보다 더 높은 밀도로 개발할 때 용적률 매입	․강력한 토지이용규제 실시(용적률 강화) ․계획허가제와 연계하여 추진

4) 범용적 적용을 위한 용적률거래기준 및 거래권 작성

◦ 용적률가치와 용적률거래권의 계량화를 통해 범용적 활용기준을 작성하여, 용적률거래제가 원활하게 활용될 수 있도록 함

◦ 일반인이 쉽게 확인하고 사용할 수 있도록 지수화한 범용적 용적률가치기준표를 작성하여 기존의 개발권 산정과 제도의 적용의 한계를 극복

- 용적률의 가치는 당해 토지에 가해지는 규제의 강도, 도로조건 등의 입지성에 따라 달라지므로, 특성가격함수를 통해 입지조건에 따른 용적률 가치의 차이를 분석하여, 당해 시군에서 범용적으로 활용할 수 있는 용적률가치 기준표로 작성

◦ K시를 대상으로 용적률가치를 산정한 결과 용적률 1%의 가치는 955원/㎡로 추정되며, 주거용 필지의 용적률 가치가 녹지지역이나 관리지역에 있는 필지보다 4.07배 비싸고, 상업용 필지는 6.64배 더 비싼 것으로 분석됨

<표> 용적률가치기준표(예시)

가중치		토지이용
		기 본	주거용	상업용
도로접면	기 본	1.00	4.07	6.64
	세 로	1.37	5.56	9.07
	중로 이상	1.52	6.20	10.13
용적가치 (원/㎡․%)		토지이용
		기 본	주거용	상업용
도로접면	기 본	955.33	3,888.33	6,346.91
	세 로	1,304.39	5,309.08	8,666.01
	중로 이상	1,456.15	5,926.77	9,674.26

◦ 상술한 용적률가치기준표를 기초로 필지별 용적률 1%의 가치를 추출하고, 여기에 개별 필지의 미실현 용적률과 면적을 곱하여 용적률 거래권의 규모를 산정할 수 있음

<그림> 용적률 양도지역의 용적률거래권

5) 용적률의 거래 및 관리

◦ 용적률의 거래방법은 다음의 세가지 형태를 고려할 수 있는 바, 제도 정착단계에 따라 차등 적용할 수 있음

- 첫째, 사인 간에 용적률 거래권을 사거나 팔 수 있도록 유통시키는 방법

- 둘째, 지자체가 개발을 허가할 때 추가로 매입해야 하는 용적률에 대한 비용을 개발자에게 부과하여, 보존지구 내 용적률 양도자에게 주는 방법

- 셋째, 용적률 거래권을 양도하지 않고, 신축건물에 투자하는 방법

◦ 용적률 거래권은 사인 간에 직접 사고팔거나, 용적률 거래권 관리기관에 양도할 수 있으나, 용적률 거래기관의 공신력 확보 문제 등이 있으므로, 제도 정착단계까지는 지자체에서 개발허가 시에 추가되는 용적률에 상응하는 비용을 부과하여 보존지구내 토지소유자에게 지급하는 방법을 활용

◦ 중장기적으로는 용적률 거래권은 시장기능에 따라 가격이 조정될 수 있도록 허용하여, 그 지역의 개발수요와 시장상황에 따라 차익을 기대한 용적률 거래도 허용

◦ 용적률거래권은 지자체가 용적률 양도지역을 대상으로 산정하여 용적률거래권 대장을 작성하고 인증서를 발급하거나, 별도의 전문기관에서 발급하고 관리

◦ 용적률을 거래했을 때는 지자체(또는 전문기관)에 반드시 신고하여 용적률거래대장에 등재하도록 규정

- 용적률거래권 대장은 용적률거래권의 거래동향을 확인하는 등 용적률거래 시장을 관리하기 위한 것으로 검인계약서처럼 정부에 신고하여 거래확인을 부여받은 경우에만 용적률거래를 인정

6) 용적률거래제의 토지시장 정착을 위한 법적 근거 규정

◦ 용적률거래제에 대한 법적 근거는 ｢국토계획법｣에 규정하는 것이 가장 이상적이나, 용이치 않을 경우 용적률거래제를 시행하는 당해 법률 즉, ｢문화재보호법｣이나 ｢고도보존특별법｣에서 용적률을 양도할 수 있는 지역을 명시

- ｢국토계획법｣이 아닌 ｢문화재보호법｣이나 ｢고도보존특별법｣에 용적률 거래에 관한 근거 규정을 마련할 경우 용적률 양도지역과 의무매입지역을 동시에 지정 필요

◦ 용적률거래제 적용은 지역의 필요에 따라 선택할 수 있는 선택사항으로 규정

- 세부적인 운용방법과 기준 등은 해당 시군의 조례나 지침으로 작성

◦ 이와 같은 법적 근거 마련이 쉽지 않을 경우, 일정 기간 동안은 시군의 지침이나 주민협약에 의한 시행 방안도 강구 가능

4. 용적률거래제 도입을 위한 용도규제 및 밀도규제의 단계별 합리화

◦ 용도지역별 용적률 규제의 개선

- 단기적으로 녹지, 비도시지역의 용적률을 부분적으로 축소하고, 중앙정부가 ｢용적률 설정지침｣ 등을 제시하여 지자체별 용적률 과다 책정 문제를 축소

- 장기적으로 현행 용적률 하한과 상한을 기준용적률과 목표용적률 개념체계로 전환하고, 용적률을 매입하는 정도에 따라 목표용적률까지 개발을 허용하는 절충형 계획허가제 체계로 개편

◦ 용도지역별 용도규제의 개선

- 용도지역 성격에 따라 주거, 상업, 공업지역은 부분적으로 정비하여 용도혼합 형태를 유지하되, 녹지지역 등 미개발지는 보전목적에 맞게 허용용도의 범위를 축소

- 중장기적으로 주거, 상업지역 등의 허용용도도 지역기능에 따라 정비

◦ 궁극적으로 도시계획조례 상의 용적률과 허용용도를 축소하여, 개발이익환수 없는 개발이 이루지지 못하도록 함

- 밀도규제는 용적률 개념을 전환하여 ｢국토계획법｣에서 규정하고 있는 용적률 기준을 기본용적률과 목표용적률 형태로 개편하여, 개발권 매입 정도에 목표용적률까지 개발할 수 있도록 함

- 기본적으로 허용되는 용도는 최소한으로 강화시켜놓고, 개발허가 시에 개발계획을 심사하여 기반시설설치 조건이나 개발권 매입정도에 따라 추가 허용용도를 결정

◦ 이와같이 용적률거래제가 효율적으로 추진되기 위해서는 조례상의 허용용적률을 축소시키는 토지이용규제조치의 강화가 필요하나, 단기간에 추진하기 어려우므로 단계적으로 접근

- 1단계는 보존이 시급한 지역을 중심으로 별도의 인센티브를 통해 당해 시군의  도시계획조례를 개정하여 녹지지역과 비도시지역의 허용용도와 용적률 강화 유도

- 2단계는 ｢국토계획법｣시행령을 개정하여 녹지지역과 비도시지역의 허용용도와 용적률 축소

5. 용적률거래제 도입의 효과

◦ 토지소유권에서 개발권을 분리하는데 대한 소모적인 법리논쟁과 제도도입에 대한 정서적 반감을 줄여 손익조정장치 제도화의 걸림돌 제거

- 전국에 전방위적으로 적용되는 정책의 획일성에서 벗어나 정책의 지방화방안을 검토함으로써, 정책도입의 실천성 제고

◦ 용적률거래제 도입방안을 토지이용규제 개선단계와 연계함으로써 시장에서 작동 가능한 형태의 제도도입 및 운용의 타당성 제고

- 제도도입 초기에 토지이용규제를 강화시키지 않더라도 용적률거래제를 실시할 수 있는 방안을 제시함으로써, 토지이용규제 강화에 따른 주민반발 등의 제도 도입의 중요 장애요인을 제거 가능

- 또한, 용도규제와 밀도규제와 연계한 용적률거래제도의 도입으로 난개발 방지효과 제고

◦ 용적률거래제도의 도입 가능성을 높일 수 있는 범용적인 용적률가치기준표를 작성함으로써 용적률거래의 번거로움을 줄이고 용적률거래시장의 확대에 기여

- 범용적인 용적률가치기준표를 개발함으로써 용적률거래권을 양도하는 지역과 매입하는 지역을 개방시킴

- 제도 도입 초기의 혼란과 부작용을 막을 수 있도록 용적률거래권의 다양한 거래, 유통, 관리 방안을 검토