	국토연구원		보 도 자 료
www.krihs.re.kr
생산자		국토환경․문화연구실		심우배 책임연구원	031)380-0251
4월 1일(화) 조간부터 보도하여 주시기 바랍니다.

	「재해에 안전한 국토기반 구축」정책토론회
국토연구원은 4월 1일(화) 15시에 「재해에 안전한 국토기반 구축」을 주제로 전문가 정책토론회를 개최한다. 최근 기후변화에 의한 이상기상으로 홍수 등 기상재해가 빈번하게 발생하고 있으며, 피해규모 또한 대형화 추세에 있다. 10년(1996~2005년)동안 연평균 2조원의 재산피해와 연평균 120명의 인명피해가 발생하였다. 특히, 인구와 기반시설이 집중된 도시지역에서는 막대한 인명 및 재산피해가 우려된다. 또한 산불은 경제적 피해뿐만아니라 생태학적, 사회적 피해까지 유발하고 있으며, 봄철에 주로 발생하는 황사는 더욱 심해지고 발생빈도 또한 잦아져 이에 대한 적극적 대응이 절실해지고 있다. 이번 정책토론회에서는 도시홍수, 산불, 황사 그리고 리스크 관리 등 4가지 소주제에 대하여 전문가의 발표와 각 분야 전문가 및 관련 공무원의 토론을 통해 재해예방 및 저감방안을 모색하고자 한다. 국토연구원에서는 다양한 분야의 전문가 협력체계를 구축하고, 지속적으로 국내․외 재해를 모니터링하여 재해에 안전한 국토기반을 조성하기 위한 공간계획 및 방재정책을 적극 개발해 나갈 계획이다.

정책토론회 일정
▶14:30 ~ 15:00	등 록
▶15:00 ~ 15:10	개회사(국토연구원 최병선 원장)
▶15:10 ~ 15:20	축 사(경제․인문사회연구회 이종오 이사장)
▶15:20 ~ 16:40 주제발표 ․『 도시침수피해 원인분석과 정책과제 』 : 심우배 박사(국토연구원 책임연구원) ․『 산불피해를 줄이기 위한 IT기술 활용방안 』 : 이명보 과장(국립산림과학원 산불연구과) ․『 황사피해방지 정부종합대책과 연구동향 』 : 김정수 소장(국립환경과학원 지구환경연구소) ․『 리스크관리-예방에서 경감으로 』 : 이호준 박사(삼성화재 방재연구소 수석연구원)
▶16:40 ~ 16:50	휴식
▶16:50 ~ 18:00	종합토론
	․ 사회자:		송재우 교수(홍익대학교 건설․도시공학부)
	․ 토론자:		강병화 과장(소방방재청 재해경감과) 고철주 사무관(제주특별자치도 방재대책과) 김동권 서기관(국토해양부 하천운영과) 문 채 교수(성결대학교 도시계획․부동산학부) 박일수 교수(한국외국어대학교 환경학과) 염형철 운영위원장(서울환경운동연합) 이시영 교수(강원대학교 소방방재학부) 장용동 부장(헤럴드경제 생활경제부) 지홍기 교수(영남대학교 건설환경공학부) 최환용 박사(한국법제연구원 행정연구부) (가나다순)

발표자료 주요내용 요약

『 도시침수피해 원인분석과 정책과제 』

심우배 (국토연구원 책임연구원)

◦ 최근 기후변화에 의해 홍수피해 규모가 대형화 추세에 있으며, 치수․방재분야의 지속적인 투자에도 불구하고 홍수피해는 급격하게 증가하고 있음

- 최근 10년(‘96~’05년)간 총 약 20조원, 연평균 약 2조원의 재산피해 발생, 과거 20년(‘76~’85년)전 보다 약 9배 증가함

- 인명피해는 과거 20년(‘76~’85년)전 보다 1/2이하로 감소하였으나, 대규모 홍수피해시 반복적인 대규모 인명피해가 발생함

※ 연평균 재산피해 : 2천3백억원(‘76～’85년) ➜ 2조원(‘96～’05년),

연평균 인명피해 : 268명(‘76～’85년) ➜ 120명(‘96～’05년)

◦ 특히, 인구가 밀집되고 국가기간산업이 집중된 도시지역에서는 홍수시 막대한 인명 및 재산피해 발생이 우려됨

- 도시지역면적은 전 국토의 16%인 16,902㎢에 불과하나 전국의 인구 약 90%가 도시지역에 집중되어 있으며, 기반시설은 시급도시 이상에 약 85% 이상이 집중됨

- 도시개발에 따른 불투수면적의 증가, 지하공간 활용의 확대 등으로 도시 침수피해의 위험성이 증가함

◦ 도시규모별 최근 10년(‘96～’05년)간 피해현황을 보면, 홍수피해액 및 침수면적은 시급도시 이상이 군급도시에 비해 다소 높게 발생하나, 단위면적당 피해액과 인명피해는 시급도시 이상이 군급도시에 비해 약 2배 크게 발생

- 전체 홍수피해액은 시급도시 이상 52%, 군급도시 48%로 시급도시 이상이 다소 높음

- 전체 단위면적당(ha) 피해액은 기반시설이 집중된 시급도시 이상이 군급도시에 비해 2.3배 크게 발생

- 전체 인명피해(사망 및 실종)는 시급도시 이상이 군급도시 보다 약 1.8배 크게 발생

※ 10년 전체 홍수피해액 : 시급도시 이상 10조4,000억원, 군급도시 9조5천억원

10년 전체 단위면적당(ha) 피해액 : 시급도시 이상 9천백만원, 군급도시 3천9백만원

10년 전체 인명피해(사망 및 실종) : 시급도시 이상 776명, 군급도시 427명

◦ 또한, 동일 태풍경로 상의 인접 시․군의 피해액을 보면, 유사한 강우가 내렸음에도 불구하고 인구가 집중되고 도시화가 진행된 시급도시에서 피해가 훨씬 크게 발생하였음

※ 2002년 태풍「루사」 : 김천시 4589억원, 영동군 1547억원 / 강릉시 8950억원, 양양군 4750억원

◦ 2007년 9월, 태풍「나리」에 의한 제주시의 재산피해는 900억원, 인명피해 12명,  주택침수 2841동, 주택파손 86동이 발생하였으며, 주요 피해원인은 연평균강우량의 약 30%에 달하는 강우의 집중, 선행강우로 나타났으나 한라산 중산간 개발(골프장, 농지개간 등), 도시화로 인한 불투수면적의 증가, 하천복개로 인한 하천 통수능력 감소가 피해를 가중시켰음

◦ 선행연구, 사례분석 등을 통해 나타난 도시침수피해의 주요원인은 자연적, 인위적, 사회․정책적 원인으로 구분할 수 있음

<도시침수피해의 주요원인>

구 분	세부항목	주 요 인 자
자연적 원인	지질적 요인	토양특성
	지형적 요인	저지대(인접하천의 계획홍수위 이하), 경사도
	기후적 요인	선행강우, 강우량, 강우집중도, 태풍이동경로
인위적 원인	환경적 요인	토지이용변화(녹지 감소, 불투수면적 증가), 하천복개, 하천변 토지이용 증대 등
	시설적 요인	우수저류 및 침투시설, 배수시설(빗물펌프장 용량, 펌프장수, 하수관 통수능력) 등
사회․정책적 원인	사회적 요인	인구집중, 도시화(도시지역면적, 불투수면적, 지하공간 등의 증가)
	정책적 요인	관련 법규 및 관리주체의 분산, 상․하류 지자체간 협력체계 미흡, 치수․방재예산의 부족, 전문인력의 부족, 중앙정책담당자 및 지자체장의 의식부족 등

◦ 도시침수피해 경감을 위한 정책과제

① 도시하천유역 침수피해방지 종합계획 수립

- 행정구역 단위의 한계를 극복하기 위해 하천유역 단위로 접근

- 선택과 집중 개념을 도입하여 도시침수피해방지대책 추진

∙한정된 예산과 시급성을 고려하여 침수피해의 위험성이 높고, 시급한 특정도시하천에 집중 투자

- 도시침수방어시설이 연계된 종합계획의 수립

∙유역의 홍수량 분담/하천, 하수도, 빗물펌프장, 우수유출저감시설 등 도시침수방어시설의 정비 및 연계

∙광역시·도의 역할을 크게 하여, 2개 이상 시군구에 대한 조정과 중앙정부와의 효율적 연계 확보

∙중앙정부와 지방정부의 역할 분담을 고려한 3단계 체계의 계획 수립

② 지역간 협력체계 구축을 통한 도시홍수관리

- 도시하천을 중심으로 광역적으로 발생하는 도시침수피해를 효율적으로 경감하기 위해 상․하류 지자체간 협력체계 필요

- 유역현안, 지자체간 역할분담 등 논의

- 광역시․도와 기초 지자체를 중심으로 구성하고 전문가 및 주민의 의견 수렴창구 마련

③ 도시계획적 접근에 의한 침수에 강한 도시조성

- 효율적인 방재도시계획 추진

∙재해측면의 방재 계획 및 대책이 도시계획에 효과적으로 반영되는 방재도시계획 추진

∙광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획의 계획 특성을 고려한 명확한 지침 마련

- 도시특성을 고려한 맞춤형 대책 마련

∙하천제방, 빗물펌프장의 획일적 대책에서 도시의 특성을 고려한 다양한 대책 마련

(방수로, 지하하천, 우수저류 및 침투시설, 다양한 녹지 확보 사업(건물녹화, 담장허물기, 그린파킹사업 등) 등)

- 도시의 홍수위험평가를 통한 지속가능한 개발 구현

∙홍수위험평가 : 홍수위험지역과 발생원(하천, 해안, 하수도, 토지이용 등), 위험도 식별

∙홍수위험관리 : 기후변화 영향 고려, 홍수위험을 피하기 위한 개발입지 정책 도입, 잔존위험 관리 ➜ 보다 위험도가 낮은 합리적 가능지가 없는 경우, 당해 개발로 인한 편익이 홍수로 인한 위험을 상회하는 경우에 한하여 개발을 허용

∙홍수위험감소 : 현재와 미래의 홍수관리를 위해 필요한 개발로부터 토지를 보호

➜ 지속가능한 배수체계 도입/입지, 공간구조, 설계 등을 통해 신규개발로부터 홍수위험 감소

➜ 신규개발을 홍수 원인과 영향을 줄이기 위한 기회로 활용,   홍수저류, 이송 등을 위한 녹색인프라를 활용

④ 신속하고 안전한 주민대피체계 마련

- 도시침수예보기준 개발 및 시설 설치

- 수요자 중심의 정보전달체계 구축

∙비상시 주민 스스로가 정확한 판단과 대피를 실시할 수 있도록 기상정보, 하천정보 등의 홍수정보 전달체계 구축

∙1차적인 상황정보 제공이 아닌, 주민이 정보의 내용을 보다 쉽게 이해하고 2차적인 대피 행동을 할 수 있는 정보 제공

∙통신두절에 대비한 다양한 방식의 통신방법 강구(HAM, 인공위성 이용 등)

- 주민의 안전한 대피확보를 위한 사전대피체계 구축

∙침수흔적도, 홍수위험지도, 주민대피지도를 작성하여 지역 주민에게 배포하고 교육함으로써 주민들 스스로 위험상황에 대처할 수 있도록 유도

∙가구당 홍수대피소 사전지정 및 관리

⑤ 중앙정부의 지원 확대 및 지자체간 재원분담

- 국가균형발전특별법에 의한 국가균형발전특별회계의 하천 및 재해 관련 국고 보조율을 지자체의 재정자립도 등을 고려하여 확대 필요(현행 최대 60%지원)

※ 국고 보조율 지원기준(국가균형발전특별회계)

하천․재해분야 : 국토해양부 - 하천재해예방(하도준설 및 수해상습지개선사업) 60%

소방방재청 - 재해위험지구정비 60%

기타분야       : 농림부     - 국가관리방조제 100%, 배수개선 100%

국토해양부 .- 지방산업단지공업용수지원 100%, 백제문화권도로건설 100%, 개발촉진지구지원 100%

- 광역시․도의 기초 지자체 지원 확대 필요

- 도시침수방어시설로 인해 이득을 보는 지자체간 합리적 재원분담 필요

◦ 결론

- 인구와 기반시설이 집중된 도시지역에서의 홍수는 막대한 인명과 재산피해가 우려되므로 적극적인 사전예방대책 마련이 필요함

- 도시침수피해는 도시하천을 중심으로 광역적으로 발생하므로 행정구역 단위의 한계를 극복하기 위해 하천유역 단위의 도시침수방어시설이 연계된 종합계획을 수립하고 상․하류 지자체간 협력체계 구축이 필요함

- 재해대책의 실효성을 높이기 위해 방재 계획 및 대책이 도시계획에 효과적으로 반영되는 방재도시계획을 추진하고, 신규개발을 침수피해의 원인을 줄이기 위한 기회로 활용해야 할 것이며, 홍수저류, 이송 등을 위한 녹색인프라를 활용해야 할 것임

- 기후변화 등으로 대형화 되는 홍수에 대응하기 위해 구조물적 대책만으로는 한계가 있으므로 신속하고 안전한 주민대피체계를 체계적으로 마련하고 수요자(주민 등)중심의 정보전달체계를 구축해야 함

- 중앙정부의 치수․방재예산의 증액과 함께 국가균형발전특별회계의 하천 및 재해분야 국고 보조율을 지자체 재정자립도 등을 고려하여 확대할 필요가 있으며, 기초 지자체도 재해분야에 대해 지나치게 중앙정부에 의존하는 것을 버리고 인식의 전환을 통해 도시침수방어시설로 이득을 보는 지자체간 합리적으로 재원을 분담해야 할 것임

- 여러 가지 제안한 정책과제가 실효성을 갖기 위해서는 제도적 장치 마련과 함께 중앙정부 정책담당자와 지자체장의 관심과 의지가 필요함

『 산불피해를 줄이기 위한 IT기술 활용방안 』

이명보 (국립산림과학원 산불연구과장)

◦ 90%의 산불이 겨울철과 봄철에 발생하고 있고, 대부분이 사람의 부주의(입산자 실화, 논밭두렁 소각, 담뱃불 실화 등)로 인해 발생하고 있으며, 최근에는 낙뢰, 방화에 의한 산불발생이 증가하고 있음

◦ 또한, 산불발생 빈도가 증가하고 있으며, 대형화, 전국화 되고 있음

◦ 산불피해를 줄이기 위해서는 새로운 기술을 이용한 조기 감지와 진화가 중요함

◦ 이를 위해 인터넷 등을 이용한 실시간 산불위험예보시스템 및 기상분석프로그램 등을 개발․운영, Mobile과 GIS시스템을 통합하여 산불발생 위치 자동전송 및 확산예측 시스템을 구축하여 대형산불을 방지하고 산불피해를 최소화할 수 있음

『황사피해방지 정부종합대책과 연구동향 』

김정수 (국립환경과학원 지구환경연구소장)

◦ 황사는 주로 내몽골과 고비사막에서 발원(61%)하여 우리나라까지 12시간에서 3~4일만에 도달하며, 발생강도(미세먼지 농도)는 과거에 비해 최근에는 5배이상 증가

※ 과거 400～500㎍/㎡, 최근 2000～3000㎍/㎡

◦ 그동안 황사피해를 방지하기 위해, 황사 중 유해물질 실시간 측정 및 발원지 특징 조사, 분야별 피해방지대책 추진, 예․경보제 운영 및 모니터링 체제 구축, 황사관련 한․중 공동연구, 중국 서부지역 조림사업 지원, 동북아 황사방지 마스터플랜 마련, 국민행동요령 전파 등을 시행하였음

◦ 또한, 정부에서는 황사 관련 부처 및 부문별 대책을 총괄조정․통합하여 황사피해를 효과적으로 예방하고, 황사 위해성에 대한 관리체계를 강화하여 건강하고 안전한 생활을 보호하며, 황사 피해방지에 대한 대국민 홍보사업 활성화, 국내․외 협력사업을 통한 황사피해방지 및 사막화 방지 협력네트워크 구축 등을 위해 「황사피해방지 종합대책」을 수립할 계획임

『 리스크 관리 - 예방에서 경감으로 』

이호준 (삼성화재 방재연구소 수석연구원)

◦ 현재의 기상현상이 비이상적인 형태로 나타나고 있는 가운데, 자연재해를 억제하기 위한 방재시설물의 설계기준이 현상에 미달하는 경우가 많음

- 방재시설물의 방어능력이 한도에 이르렀음을 의미하며, 이를 현대사회의 새로운 자연재해요인으로 취급해야 하는 부담이 가중

◦ 재해외력과 규모가 점차 대형화되어 가는 가운데, 과거 피해 억제를 위한 예방대책이 주로 방재시설물 위주로 진행되고 있다면, 기준을 상회하는 악기상하에서는 리스크 관리 활동을 통한 피해 경감대책이 병행되어야 함

◦ 구체적으로는 피해규모를 줄이기 위해 신속하고, 정확한 초동대응의 중요성이 강조되고 있으며, 사회 기능의 연속에 대한 중요성이 강조되고 있음

◦ 최근 ISO는 이러한 사회의 요구를 반영하여 리스크를 제어하기 위한 표준화 작업을 진행 중에 있으며, 이러한 기법들을 통해 전략을 계획(planning)하는 동시에 사회에 정착하기 위한 관리(management)기능 강화를 통해 종합적 리스크에 대한 피해경감효과를 기대할 수 있음

◦ 피해 억제책에 있어서 무손실을 목표로 한다면, 경감책에 있어서는 사회의 허용레벨(피해한도, 복구목표시간 등)에 준한 목표의 설정이 필요하며, 목표가 설정되면 실천적인 대책과 리스크 관리 활동이 구체화될 수 있음

◦ 다양한 리스크와 그에 대한 관리 방안이 공존하는 우리사회도, 국가로부터 민간에 이르기까지 전체를 연동할 수 있는 시스템의 요구가 증가하고 있으며, 이를 위해서는 종합적인 리스크를 대상으로 사회에 흩어져 있는 각종 리스크관리 프로그램들을 공유하며, 안정적 조직 하에 원활한 커뮤니케이션 활동을 통해 위기를 제어할 수 있는 능력을 높일 필요가 있음

[참고자료] 주요도시 침수피해 사례

◦ 경기도 파주시(문산읍)

- 강우현황

∙1996년 7월 26일~7월 28일 사이에 임진강유역 강우량은 1일 340.2mm, 2일 557.7mm, 3일 598.7mm임

∙1999년 7월 31일~8월 2일 사이에 경기 및 강원북부 지방을 중심으로 3일간 488~837mm의 강우량이 발생함

- 주요 피해현황

∙임진강유역의 인명피해는 사망 18명, 이재민 3,697세대 14,776명, 홍수피해액이 총 3,105억원 발생함

∙문산읍 인명피해는 1명, 이재민은 5,009명, 홍수피해액은 439억원이 발생함

∙침수면적은 3,444ha('96년), 5,528ha('98년), 6,772ha('99년)임

- 주요 피해원인

∙파주시 연평균강우량(1398mm)의 약 43%에 달하는 강우의 집중(599mm)

∙문산읍의 저지대 지형

∙도시화로 인한 불투수면적의 증가 등

<그림 1> 파주시 문산읍 피해현황

◦ 경상남도 김해시(한림면)

- 강우현황

∙2002년 8월 4일~17일 사이에 500~611mm의 강우량이 발생함

- 주요 피해현황

∙가옥 930세대, 공장 200동, 농경지 720ha, 도로 16개소 5,852mm가 침수되었으며, 하천제방 11개소가 유실됨

- 주요 피해원인

∙김해시 연평균강우량(1,387mm)의 약 36～44%에 달하는 강우의 집중(500~611mm), 화포천의 제방붕괴, 한림배수펌프장의 침수

∙제방축조와 토지이용 증가에 따른 습지 및 하천폭 감소

<그림 2> 김해시 한림면 피해현황

<침수피해 전>                                 <침수피해 후>

◦ 서울시(신림동)

- 강우현황

∙2001년 7월 15일 시간최대강우가 99.5mm 발생함

- 주요 피해현황

∙인명피해 148명(사망 44명, 부상 104명), 재산피해 584억원이 발생함

- 주요 피해원인

∙설계강우(하수도설계를 위한 시간최대강우량 지선-65mm, 간선-75mm)를 초과한 단시간 집중호우

∙도시화로 인한 불투수층의 증가, 하천복개 등

<그림 3> 서울시 신림동 피해현황

◦ 제주도(제주시)

- 강우현황

∙2007년 9월 15일(20시)~16일(18시) 동안 제주시 도심지역에 내린 22시간 누적강우량은 평균 230mm 발생(구제주 397mm, 서귀포 323mm, 관음사 543mm, 어승생 459mm)

- 주요 피해현황

∙인명피해는 총 사망 12명, 재산피해는 900억원 발생(제주시 전체 : 인명피해 13명, 재산피해 1,300억원)하였고, 주택침수 2,841동, 주택파손 86동 발생

- 주요 피해원인

∙제주시 연평균강우량(1,334mm)의 약 30%에 달하는 강우의 집중(397mm)

∙선행강우로 인해 지표면 수분 다량 함유(전일 강우량 신제주 90mm, 제주 77mm, 봉개 140mm 등)

∙만조때(15일 11시 2분) 강우집중(16일 11시∼13시(3시간) 신제주 150mm, 제주 158mm)

∙한라산 중산간 개발(골프장, 농지개간 등)로 인해 억새 등이 없어짐

∙도시화로 인한 불투수면적의 증가(1980년에 비해 2005년의 불투수면적 약 52% 증가,

행정구역 대비 약 7% 차지)

∙하천복개로 인한 통수능 감소

<그림 4> 제주시 피해현황(한천 복개구간 주변)
<침수피해 전> <침수피해 후>