※ 본 자료는 3월 7일(월) 보도일까지 엠바고 사항입니다.

報 道 資 料

생 산 자	국토연구원 SOC․건설경제연구실	책임연구원 金成一	031) 380-0380

	공공공사 발주행정의 분권화 방안
□ 문제의 제기 ◦ 「정부혁신지방분권위원회」의 지방분권 추진 로드맵의 설정 등 지방분권이 가시적으로 추진되고 있는 현 상황에서 발주행정 분야의 분권화에 대한 논의는 미흡한 실정임 - 이와 같은 상황에서 발주행정 분권화에 대한 포괄적 논의와 엄밀한 분석을 통한 분권화 전략과 방안을 제시할 필요성이 그 어느 때 보다 큼 ◦ 이와 같은 문제제기에 따라 공공공사 발주행정 분권화에 대한 이론적, 개념적 정의와 분권화의 필요성에 대한 논의에서 출발하여 규제환경, 운영행태, 발주능력 등 발주행정의 실태와 문제점을 분석하고 - 공공공사 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인 분석과 외국의 공공공사 발주행정 제도 및 운용 사례를 통해 공공공사 발주행정 분권화 방안을 제시 ◦ 본 보도자료에서는 공공공사 발주행정 운영실태, 문제점 분석과 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인분석, 분권화 방안에 초점을 두고 작성함 - 발주행정 운영실태 분석과 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인분석에서는 설문조사결과를 활용 1. 공공공사 발주행정의 운영실태 및 문제점 분석 □ 분석대상 및 방법 ◦ 공공공사 발주행정 분권화 및 발주능력 실태분석을 위해 발주기관의 발주계약 및 사업부서를 대상으로 설문조사를 실시하여 유효응답 510부를 중심으로 분석≪참고자료 표 1≫

□ 발주행정 운영실태 및 문제점

◦ 공공공사 발주행정을 규정하는 법규 및 제도는 공사규모에 따른 획일적 운영으로 발주기관의 재량 및 자율성 부족

- 특히 조달청 계약의무위임제도(집중조달제도)는 계약업무 수행의 비효율성을 초래하며, 절차 및 합규성(合規性)위주의 감사는 공공발주기관의 발주행정의 자율성 및 재량을 억제하여 감사에 대응한 소극적 업무행태를 유발하고, 자율적, 창의적 발주행정을 저해

- 이와 같은 규제환경 측면의 발주행정 운영에 대한 발주기관의 인식조사결과가 이를 뒷받침함≪참고자료 표 2≫

◦ 발주조직의 발주업무 수행행태에서도 재량의 행사가 상대적으로 위축되어 있으며 발주업무 수행에 있어서 혁신적 절차의 필요성을 인식하면서도 창의적이고 혁신적인 제안이 거의 이루어지지 못하고 감사를 의식하는 업무처리가 이루어짐

- 하지만 발주조직 및 업무에 대한 몰입도와 신뢰도는 높은 것으로 나타남≪참고자료 표 3≫

◦ 제도 및 법규의 운영이 발주기관별 발주능력의 차이에 대한 고려가 미흡함

- 정부산하청, 정부투자기관, 광역자치단체, 기초자치단체(50만 명 이상), 기초자치단체(50만 명 이하) 등으로 구분하여 입찰계약관리능력과 사업관리능력을 포함하는 협의의 발주능력(발주역량) 지수의 비교결과, 정부투자기관, 정부 산하청이 지방자치단체에 비해 높은 것으로 나타나며, 지방자치단체 가운데, 광역자치단체가 상대적으로 높은 것으로 나타남≪참고자료 그림 1≫

- 발주능력(발주역량과 조직 및 기능, 자원 및 통제시스템)지수에 있어서도 기관별 발주역량지수와 비슷한 양상이지만, 지방자치단체의 경우 광역 및 기초간의 차이가 거의 없는 것으로 나타남≪참고자료 그림 2≫

- 이처럼 발주기관간의 발주능력의 차이가 있음에도 불구하고 제도 및 법규의 운영방식이 이러한 요소에 대한 고려가 미흡하고 특히 최근 조달청 계약의무위임제도의 지방이양에 있어서도 대상공사를 기준으로 획일적으로 접근하고 있는 실정임

◦ 발주행정기관의 자율성, 분권화 수준의 미흡

- 우리나라 공공공사 발주행정기관의 자율성, 분권화 수준을 설문조사를 통해 파악한 결과, 기관의 자율성 즉, 공사계약관련 상위법규와 대상집단(지역주민, 업체)으로 부터의 자율성의 정도에 대해서는 정부산하청을 제외하고는 대체로 낮은 것으로 조사됨≪참고자료 표 4≫

2. 공공공사 발주행정 분권화에 영향을 미치는 요인분석

□ 분석대상 및 방법

◦ 분석방법은 구조방정식 모형(Structural Equation Model)을 이용한 통계적 방법과 설문을 통한 자료의 측정방법을 활용(설문조사는 대상은 위와 동일함)

◦ 발주행정 분권화 영향 요인으로 프로젝트발주 특성, 규제환경요인, 조직요인,

인적․행태적 요인, 협의의 발주능력(발주역량)으로 설정하고 이에 따른 세부변수

를 구성하고 이를 토대로 설문지를 구성

□ 주요 분석결과

◦ 최적 모형의 구축결과, 프로젝트 발주특성요인, 개인의 전문성 등 인적요인, 조직요인은 발주역량(입찰계약관리능력 및 사업관리능력)에 정(+)의 관계를 보인 반면, 법규와 외부감사 등 규제환경 요인은 계약관리능력에 부(-)의 관계를 보임

- 이처럼 주요 독립변수 들은 대부분 발주역량을 매개변수로 발주행정 분권화에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타남

- 특히 외부감사, 인사관리, 조직 내 지원 및 통제시스템은 발주행정분권화에 직접적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타나며, 외부감사는 발주행정 분권화에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타남

- 따라서 발주능력(발주역량 + 조직내 기능 및 역할 + 조직내 지원 및 통제시스템)이 발주행정 분권화에 상당한 영향을 미치는 것으로 나타남≪참고자료 그림 3≫

3. 공공공사 발주행정 분권화 방안

□ 기본방향

◦ 발주기관의 발주능력에 따른 차등분권화 전략

- 이상에서 발주능력이 발주기관의 유형별로 차이가 있으며, 발주능력이 발주행정의 분권화에 중요한 영향요인으로 작용하고 있다는 분석결과를 토대로 발주능력에 따른 차등 분권화 전략으로 접근

◦ 발주행정 분권화를 위한 제도적 환경의 정비

- 발주행정 분권화는 법, 제도적 규제와 합규성 중심의 외부감사 등 규제환경이 크게 작용함. 따라서 발주행정의 분권화, 자율성을 위해서는 법규적 제약 등 규제방식을 개편하여 실질적으로 발주기관에 권한과 책임이 주어지도록 할 필요가 있음

- 이와 같은 규제환경의 개편은 발주능력을 고려한 차등분권화 방안과 연계하여 추진

◦ 발주능력 향상을 통한 분권화 기반의 확충

- 분권화의 기반이 되는 법규적, 재정적, 제도적 기반도 중요하지만, 발주기관의 발주능력의 뒷받침이 특히 중요함

- 이와 같은 발주기관의 발주능력의 향상은 전반적인 발주행정 분권화의 기반을 강화하고 분권화의 효과를 극대화하는데 기여할 것임

□ 발주행정 차등분권화 방안

◦ 발주능력을 고려한 차등 분권화 방향으로 1단계로 포괄적 차등분권화를, 2단계로 개별적 차등분권화 방식으로 접근하되, 발주능력의 저변확대를 통해 완전분권화함

- 1단계 : 포괄적 차등분권화

․ 기관의 유형(조직의 발주업무특성)별 발주능력을 토대로 분권화하는 방식으로 발주기관의 유형은 발주빈도, 공종의 동일성(특화 정도)으로 유형구분이 가능함. 정부산하청, 정부투자기관, 지방자치단체 등이 이러한 유형분류에 해당. 아울러, 발주능력 지수비교에 있어서 이들 기관 간에 발주능력 수준에 차이가 있었음

․ 현재 계획 중인 조달청의 의무계약 대상공사의 지방이양계획은 대상공사 범위에 따른 획일적 분권화 방식으로 한계가 있음

- 2단계 : 개별적 차등분권화

․ 개별적 차등분권화 방식은 차등분권화의 요구 및 필요성이 큰 발주기관을 대상으로 발주기관의 발주능력에 대한 엄정한 평가를 통해 발주행정권한을 이양하는 방식임

․ 발주능력 평가 틀의 구축과 평가결과의 활용 : 발주능력 평가 틀은 이미 발주능력 지수산정에 활용된 지표들을 중심으로 보다 엄격한 지표를 통해 구축되어야 하고 세계은행의 발주조직 평가기준 등이 참고로 활용될 수 있음

․ 발주기관별 평가결과에 따른 발주권한의 부여와 이후 시행성과를 모니터링(권한회수 등)하는 절차를 마련

․ 이상의 차등분권화 방식들은 나름대로 장, 단점이 있지만, 단계적으로 차등분권화 방식이 적용되도록 하는 것임. 발주기관의 발주업무의 특성을 고려하여 고도의 발주능력을 요구하는 발주기관과 그렇지 않는 기관을 구분하여 접근

□ 발주행정 분권화를 위한 제도적 환경의 정비

◦ 국가계약법규 등의 정비 및 차등분권의 근거 마련

- 중장기적으로 국가계약법규에는 입찰, 계약에 관한 기본원칙만을 규정하고 세부 시행규정 및 지침은 개별 발주기관이 마련하여 시행하도록 할 필요

․ 외국의 경우 개별발주기관이 독자적으로 규정 및 지침의 제정을 통해 업무를 수행함으로써 발주기관의 발주행정 관련 법규적 자율성이 큼

- 중장기적으로 조달청 계약위임업무의 완전이양과 관련하여 조달청의 역할을 개별발주기관에 대한 지원기능으로 전환

- 국가계약법규 등에 차등분권을 위한 근거조항 마련과 자치단체의 계약업무 상의 차등분권의 근거를 마련하기 위하여 추진 중인 ‘지방계약법(가칭)’에 근거조항을 설정

◦ 부패통제와 성과위주의 감사, 성과 평가제도의 도입

- 발주행정 분권화에 따른 부패방지를 위해 발주자가 기본적으로 준수해야하는 ‘발주자 윤리규정’을 제정하고 발주절차를 명확히 하여 각 절차에서 발주자가 추구해야하는 세부목표를 예시하고 발주자의 선택행위에 대한 ‘정당화 과정’을 두도록 함

- 합규성 위주의 절차중심의 감사를 지양하고 사업의 성과평가중심의 감사로 전환

- 이를 위해서 성과 평가기준 및 지표 개발, 전문 인력 확보 등 성과평가를 위한 인프라 구축이 요구됨

□ 발주능력 향상을 통한 분권화 기반의 확충

◦ 분권화의 기반이 되는 법규적, 재정적, 제도적 기반도 중요하지만, 발주기관의 발주능력의 뒷받침이 특히 중요함

- 이와 같은 발주기관의 발주능력의 향상은 전반적인 발주행정 분권화의 기반을 강화하고 분권화의 효과를 극대화하는 데 기여할 것임

◦ 발주능력 향상 방안으로 사업관리자의 활용 및 육성, 발주기관의 특성에 맞   는 발주 및 사업관리시스템의 개발, 발주자의 기능 및 역할의 명확화, 발주   공무원의 교육훈련과 전문가 채용 시스템이 이루어져야 함

< 참고자료 >

<표 1> 표본의 일반현황

구분	내용	빈도수	백분율
기관	정부 산하청	160	31.4
	정부투자기관	103	20.2
	광역단체	108	21.2
	기초단체(50만명이상)	64	12.5
	기초단체(50만명이하)	51	10.0
	기타	24	4.7
	합계	510	100
공종	도로	240	47.1
	철도 및 지하철	9	1.8
	댐	15	2.9
	항만	11	2.2
	건축물	120	23.5
	상하수도(하천)	89	17.5
	기타	26	5.1
	합계	510	100
주요업무	기획 및 예산업무	35	6.9
	사업계획 및 설계	126	24.7
	조달 및 계약	42	8.2
	시공관리(사업관리) 및 감독	281	55.1
	기타	26	5.1
	합계	510	100
근무기간	1년 미만	37	7.3
	3년 미만	67	13.1
	5년 미만	46	9.0
	7년 미만	18	3.5
	10년 미만	57	11.2
	10년 이상	285	55.9
	합계	510	100

<표 2> 법규 등 규제적 환경과 규제의식 업무 행태

항목	정부산하청	정부 투자기관	지자체	전체	F값	유의확률
법규 등의 규제의 폭	3.89	4.11	3.63	3.81	10.097	0.000
법규 등의 규제의 강도	3.97	4.24	3.73	3.91	12.742	0.000
발주기관 자체의 규칙 제정권의 정도	2.33	3.01	2.38	2.49	13.512	0.000
국가계약법규의 공사특성 및 발주조직의 상항 반영도	3.14	3.16	3.02	3.08	1.073	0.343
상위법규 및 외부감사 지적사항의 준수정도	4.44	4.54	4.28	4.38	4.910	0.008
외부감사 지적의 빈도	3.20	3.07	3.37	3.25	2.982	0.052
상위법규 및 외부감사의식 업무수행정도	4.33	4.44	4.29	4.33	1.197	0.303
절차위주의 감사 정도	3.83	4.08	4.04	3.98	3.814	0.023
독자적 규정에 대한 중앙부처 협의신청 정도	2.45	2.95	2.56	2.61	6.687	0.001
협의신청에 대한 중앙부처 수용도	2.59	2.69	2.53	2.58	0.842	0.432

주: 5점 척도로 각 항목별 점수가 높을수록 그 정도가 높다는 것을 의미한다.

자료 : 국토연구원. 2004. 설문조사 결과.

<표 3> 발주조직 내 구성원의 태도 및 행태

항목	정부 산하청	정부 투자기관	지방 자치단체	전체	F값	유의확률
재량여지가 있는 사항에 대한 재량 행사의 정도	2.89	3.14	2.70	2.85	5.910	0.003
법규 외 효율적 방식 적용 경험의 정도	2.69	2.93	2.73	2.76	1.661	0.191
혁신적인 업무 절차 적용의 필요성	3.43	3.86	3.53	3.57	7.013	0.001
발주계약업무 수행과정에서 새로운 제안 정도	2.54	2.81	2.55	2.60	3.036	0.049
새로운 제안의 수용도	2.27	2.46	2.12	2.23	5.551	0.004
직무(업무) 만족도	3.64	3.84	3.44	3.58	8.230	0.000
몰입도	3.85	4.09	3.74	3.85	6.288	0.002
신뢰도	3.86	4.05	3.70	3.82	6.726	0.001

주 : 5점 척도로 각 항목별 점수가 클수록 그 정도가 높다는 것을 의미한다.

자료 : 국토연구원. 2004. 설문조사 결과.

<표 4> 발주행정의 자율성 및 분권화 정도

항목	정부 산하청	정부 투자기관	지자체	전체	F값	유의확률
기관의 자율성 정도	3.04	2.90	2.93	2.96	0.644	0.525
발주업무 의사결정권한과 책임성의 정도	3.26	3.29	3.20	3.24	0.317	0.729
발주업무의 이양 정도	3.37	3.43	3.08	3.24	6.804	0.001
기관의 독자적 예산확보수준	2.49	2.79	3.00	2.79	9.973	0.000
독자적 조직구성권한 정도	2.54	2.83	2.84	2.74	4.226	0.015
인력채용 규모 및 인사권한 정도	1.96	2.42	2.52	2.33	13.306	0.000

주 : 5점 척도로 각 항목별로 점수가 높을수록 그 정도가 높다.

자료 : 국토연구원. 2004. 설문조사 결과.

<그림 > 기관별 발주역량지수 비교

<그림 > 기관별 발주능력지수 비교

<그림 > 구조방정식모형을 이용한 공공공사 분권화 영향 모형 결과

발주행정 분권화

프로젝트 발주특성

법규

입찰계약관리능력

외부감사

인사관리

개인의 전문성

정보축적 및 공식화

최고관리자의 리더십과 관심

조직 내 지원 및 통제시스템

사업관리능력

0.08**

-0.09*

-0.21**

0.34**

0.17**

0.20**

0.64**

0.12*

0.24**

0.22**

0.33**

0.06*

0.31**

0.35*

0.30*

0.15**

0.46**

주: *:유의수준 5%, **:유의수준 1%