※ 본 자료는 3월 3일(목) 보도일까지 엠바고 사항입니다.

報 道 資 料

생 산 자	국토연구원 국토계획․환경연구실	연구위원 金善姬	031) 380-0280

	국토개발사업 환경가치 평가기준설정과 적용방안
□ 문제의 제기 ◦ ‘왜 개발과 환경보전과는 대립하는가? 이러한 대립을 해결하기 위해서는 무엇이 필요한가?’ - 최근 국책사업을 둘러싸고 벌이는 사업자와 시민단체의 대립과 갈등은 마치 ‘권투시합에서 글로브와 골프채를 들고 싸우는 선수들의 모습과 같은 꼴’ - 공동의 잣대와 형식으로 시합할 때 공정한 결과와 판정을 기대할 수 있음 - 만약 ‘경부고속철 건설로 천성산 도롱뇽, 고원습지 등 생태계 파괴의 손실액이 ******억원이다’ 라는 결과를 내놓을 수 있다면, 개발측과 보전측이 동일한 선상에서 논의를 할 수 있지 않을까? ◦ 국책사업의 추진과정에서 경제성과 기술성과 동시에 환경성 및 환경가치 등을 제도적･정책적으로 수용하여 환경문제를 둘러싼 갈등과 대립을 어느 정도 해소할 수 있는 토대 마련이 시급함 - 기존의 국책사업 추진방식에서 탈피하여, 환경가치를 타당성조사나 환경영향평가 과정에서 고려하는 환경친화적 추진방식으로의 전환이 요구됨 ◦ 본 보도자료는 우리나라의 환경가치 평가실태와 문제점, 주요 국가의 환경가치 정책활용동향, 환경가치 평가 기준선정과 제도적 적용방안을 중심으로 작성함 1. 우리나라 환경가치 평가실태와 문제점 □ 조사평가지침 운영실태 ◦ 예비타당성, 타당성 조사 관련지침에서는 환경가치 항목을 B/C분석에 고려하도록 규정하고 방법론이 개발되면 이를 반영할 수 있도록 함 - ｢SOC 시설의 타당성조사를 위한 일반지침(건교부, 2000.12)｣ 도로부문과 철도부문에 소음도 및 배기가스 절감에 따른 편익만을 화폐가치화 하도록 규정 - 대기오염 및 소음분진, 생태계 훼손 등 부정적 환경영향에 대한 비용에 대한 규정은 없음 - 또한 방법이 마련되지 않았다는 이유 등으로 편익항목조차 아직까지 고려한 사례가 없는 실정임

◦ 사전환경성 검토, 환경영향평가 단계에서는 환경가치 평가절차와 방법 규정이 없음

- 환경성 및 환경가치가 본격적으로 검토되는 단계이나 자연환경, 생활환경, 경제사회환경부문의 23개 항목을 중심으로 환경영향을 조사･예측하고 저감방안을 제시하는 형태로 운영되고 있고, 이를 화폐가치화하는 절차를 채택하고 있지 않음

- 환경영향평가 결과가 ‘생태계에 미치는 영향이 경미하다’ 혹은 ‘개발에 의한 습지영향이 시물레이션에 의해 5% 이내이다’ 등으로 제시되어, 환경영향에 대한 객관적 판단이 어렵고, 이해관계자간 협의가 이루어지지 않는 근본적 한계가 있음

□ 환경가치 평가 사례에서 나타난 문제점

◦ 새만금 간척사업

- 새만금 환경영향공동조사단을 통해 기존의 비용편익분석과는 달리 갯벌과 논의 환경적 가치 등을 고려하는 ‘확장비용편익분석’을 우리나라 최초로 시도하여 새마금사업의 경제성 타당성을 재평가하고자 함

- 비용과 편익항목을 정확히 식별하고, 검증된 방법론과 절차에 따라 수행한다는 대원칙과 기준을 갖고 10개 시나리오를 설정하여 경제적 타당성을 분석하였으나, 비용과 편익항목의 선정과 비시장재화의 가치추정의 방법론에 대해 논쟁하고 대립함. 서울행정법원에서까지 재검토가 이루어진 바 있으나, 의견수렴 안됨

◦ 서울외곽순환고속도로 사업

- 노선재검토위원회에서 북한산 환경훼손비용을 고려할 경우, 기존의 북한산 관통노선보다 의정부 우회노선이 노선이 경제적 타당성이 높다는 일부의원의 주장이 제기되었으나, 결과의 신뢰성과 객관성 문제 등으로 노선선정에 반영되지 못함

◦ 경부고속철 천성산･금정산 구간

- 노선재검토위원회에서 기존의 경제성 방식에 습지생태계 파괴, 동식물 상실, 사찰수행환경 등 시장에서 거래되지 않는 비용을 고려해야 한다는 필요성이 제기되었으나 자료의 부족 등을 이유로 분석조차 이루어지지 못함

□ 시사점

◦ 환경적･생태적 영향을 갖는 국책사업의 경제성 평가에는 사업추진으로 인한 환경훼손비용과 환경개선 편익 등 환경가치 들이 반드시 고려되어야 갈등과 대립을 사전에 예방할 수 있음

◦ 환경가치 평가에 있어서 비용과 편익항목의 객관적 판별(identification)은 평가의 신뢰성을 확보하는데 가장 중요한 근간이고 시작점임

◦ 표준화된 환경가치 방법과 절차 마련이 필요하고, 환경영향에 대한 과학적이고 객관적인 자료 축적이 환경가치 평가의 선결요건임

◦ 환경가치 평가는 다양한 전문가그룹이 참여하되, 그 결과는 지역주민들에게 개방되어 의견수렴이 이루어져야 함

2. 주요 국가의 환경가치 평가 적용동향

◦ 미국은 1억달러이상의 정책과 사업에 대해 환경을 고려한 비용편익분석을 하고 있고, ｢슈퍼펀드법｣이나 ｢기름오염법｣을 근거로 자연자원에 손해를 초래하는 사업에 대해 환경가치 평가를 의무화 하고 있음

- 엣손발데쯔(Exxon Valdez) 사건이후 환경보호청(EPA), 내부부(DOI), 공병단 등에서 환경가치 평가를 지침화

- 1992년 연방정부는 엘와강댐(Elwha river) 철거의 가치에 대한 평가를 통해 ‘엘와강생태계 및 어업회복법’ 제정시 고려하고 환경영향평가서 작성에 기재함

◦ 영국은 1998년이후 정책대안이 경제･사회･환경에 미칠 영향을 종합적으로 판단하도록 하고, 순편익이 예측되는 정책만을 채택하라는 수상의 지시로 환경가치 평가가 중요시 되고 있음

- 이미 1979년 제 3 런던공항부지 선정시 소음공해 피해의 환경비용을 추정하여 정책결정에 고려한 바 있고, 1989년에는 생태적 보전가치가 있는 지역(SSSI)중 하나인 Birkham Wood(레크레이션 가치가 있는 원시림) 관통우회도로 건설시 재무부는 본지역의 생태계 훼손가치를 평가하여 대안노선을 중재함

- 최근에 영국정부는 범정부차원에서 환경가치 평가의 중요성을 인식하고 부처간 협력을 통한 통합지침서 ‘그린북(The Green Book)' 제공

◦ 일본은 1996년 11월 제 2차 하시모도(橋本)내각 조각시 공공사업투자효율화 방안의 일환으로 비시장재인 환경재 등도 비용편익분석에 고려하도록 함

- 국토교통성에서는 하천, 댐, 도로 등 SOC 사업 추진과정에서 발생되는 환경편익 등을 비용편익분석에 고려하도록 하는 운용지침 책정･운영함

- 환경훼손에 따른 환경비용은 아직 고려하지 않음

3. 환경가치 평가항목 및 방법 선정(댐과 도로사업을 중심으로)

□ 환경가치 평가항목 선정대상 및 방법

◦ 대상사업: 댐사업과 도로사업

◦ 선정방법: 대상사업의 긍정적, 부정적 환경영향 파악, 예비평가항목 선정, 전문가 Delfi조사, 환경가치 평가항목 선정, 환경가치 평가방법 결정

- 댐 및 도로사업 관련 공무원, 전문가, 환경단체 각각 60명 대상의 설문조사(분석대상 댐사업 31명, 도로사업 26명)

◦ 분석방법: 적절 응답율, 점수법(scoring)을 이용하여 환경비용 및 환경편익 항목의 순위를 도출하여 20여개의 예비평가항목중 5개 선정. 환경편익과 비용항목의 균형성, 독립성, 적용가능성 등 고려함

□ 주요 분석결과

◦ 댐사업

- 환경편익항목: ① 댐 저수지 및 수변공간이 제공하는 관광 및 휴양효과

② 하천 유지용수를 공급해 하류수질을 개선하고 보전하는 효과

- 환경비용항목: ① 댐건설로 인한 본래 자연경관의 상실효과

② 댐건설 및 수몰로 인한 서식지 파괴 및 동식물상의 손실효과

③ 수몰로 인한 유적지 및 유물의 손실 및 가치 감소효과

- 환경가치 평가방법

환경편익 항목	HPM	TCM	ABM	CVM	CA
하천 유지용수를 공급해 하류 수질을 보전하고 개선하는 효과	×	×	×	◦	◦
댐 저수지 및 수변공간이 제공하는 관광 및 휴양 효과	×	◦	×	◦	◦

환경비용 항목	HPM	TCM	ABM	CVM	CA
본래 자연경관의 상실 효과	×	×	×	◦	◦
서식지파괴 및 동식물상 손실효과	×	◦	×	◦	◦
유적지 및 유물의 손실 효과	×	◦	×	◦	◦

주 : HPM = 헤도닉 가격기법, TCM = 여행비용접근법, ABM = 회피행동분석법

CVM = 조건부 가치측정법, CA = 컨조인트분석법

주 : ◦ = 적용가능, × = 적용불가능

◦ 도로사업

- 환경편익항목: ① 주행여건 개선으로 인한 대기오염 저감효과

② 주행여건의 개선으로 인한 소음감소 효과

③ 도로건설로 인한 주변경관, 환경 개선효과

- 환경비용항목: ① 소음･진동피해 효과

② 대기오염 피해효과

③ 서식지 파괴 및 동식물의 손실효과

- 환경가치 평가방법

환경편익 항목	HPM	TCM	ABM	CVM	CA
대기오염을 저감 효과	○	×	○	○	○
소음 감소 효과	○	×	○	○	○
주변경관 및 환경개선 효과	○	○	×	○	○

환경비용 항목	HPM	TCM	ABM	CVM	CA
대기오염피해	○	×	○	○	○
소음피해	○	×	○	○	○
서식지 파괴 및 동식물상 손실효과	×	○	×	○	○

4. 정책 및 제도개선방안

□ 타당성조사 비용편익분석 개선방안

◦ 비용편익분석 기능과 역할의 개선

- 환경가치(환경피해 비용과 환경개선 편익)를 계량화하여 대안별로 비교하여 실질적인 의사결정수단으로 정착화

◦ 환경가치 평가기준 및 절차의 표준화

- 사업별로 환경가치 평가항목을 표준화하되 지역특성을 고려하여 선정토록 함

- 환경영향에 대한 신뢰성 있는 자료 구득 용이성 등을 고려하여 타당성조사, 사전환경성 검토, 환경영향평가 단계에서 적용하도록 함

◦ 환경을 고려한 확장비용편익분석의 적용확대

- 사전환경성 검토의 대상사업 규모인 500억 이상의 국책사업을 대상으로 확장비용편익분석 적용토록 권고

※ 미국의 경우, 1억달러이상의 정책과 사업에 대해 확장비용편익분석 의무화

□ 환경가치 평가 적용절차 대안 검토

◦ 2가지 대안을 검토하였으나, 사전환경성 검토 제도개선 등 정책여건 및 적용용이성 등을 고려하여 선정할 필요가 있음

◦ 제 1안: 타당성조사단계에서 적용

- 새만금 간척사업, 서울외곽순환고속도로사업 등과 같이 환경영향평가후 사업의 타당성을 재평가하는 사례를 근본적으로 예방할 수 있음

- 사업초기단계부터 환경영향을 최소화하는 환경친화적인 실질적인 대안을 선택할 수 있도록 유용한 정보를 제공함

- 건설사업 투자타당성 분석 및 B/C 분석방법을 수정할 필요가 있고, 환경영향 조사가 거의 이루어지지 않는 현재의 타당성조사 체계하에서는 분석이 불가능함

◦ 제 2안: 환경영향평가 단계에서 적용

- 서울외곽순환고속도로, 경부고속철도 천성산구간처럼 공공건설사업에 의한 생태계 파괴, 국립공원의 가치훼손 등이 쟁점이 되었을 경우, 기존의 물리적 영향예측과 저감방안을 모색하는 현재의 환경영향평가만으로는 개발측과 보전측에서 주장하는 개발사업의 효과와 영향을 공동의 척도로 비교할 수 있는 유용한 근거와 정보를 제공하는데 한계가 있음

- 환경영향평가 단계에서 주민의견수렴 절차가 있으므로, 환경가치 평가를 초안작성단계, 환경영향평가서 작성단계, 사후평가 단계 등에 도입할 수 있도록 하여 사업의 환경영향을 최소화하는 실질적인 수단으로 운영이 가능함