※본 자료는 3월 2일(수) 보도일까지 엠바고 사항입니다.

報 道 資 料

생 산 자	국토연구원 토지․주택연구실	연구위원 蔡美玉	031) 380-0270

계획적 국토관리를위한 정책수단의 운용실태 및 개선방안 연구

□ 문제의 제기

◦ 비도시지역의 난개발 문제를 근본적으로 차단하기 위하여 국토의계획및이용에관한법률이 2002년 2월 4일 제정․공포된 이후, 2003년 1월 1일부터 동 법에서 도입한 각종 제도적 장치들이 본격적으로 시행되고 있음

도시․비도시지역을 포괄하는 도시기본계획과 도시관리계획이 수립되고 있으며, 도시계획수립의 기초정보 구축을 위한 토지적성평가제도, 대규모 계획적 개발을 유도하기 위한 제2종지구단위계획제도, 기반시설연동제, 소규모 난개발을 방지하기 위한 개발행위허가제 등이 제도화되어 시행되고 있음

◦ 국토계획법 제정으로 계획적 국토관리를 위한 제도적 틀은 마련되었으나, 계획적 국토관리를 위해 도입된 제도적 장치들을 조기에 정착시키기 위해서는 초기 시행과정을 점검하여 미비점을 보완할 필요가 있음

1. 신 국토관리 정책수단의 추진현황

◦ 도시기본계획, 관리계획, 토지적성평가 등은 법으로 정해놓은 시한이 있기 때문에 법정 시한을 고려하여 비교적 많은 시․군에서 착수하여 추진하고 있으나, 제2종지구단위계획제도 등은 추진 실적이 저조

◦ 도시기본계획은 남양주시, 파주시, 남해군, 당진군 등에서 착수하여 계획안을 수립하는 단계이며, 도시관리계획은 60여 개 시․군에서 착수하였으나 수도권보다는 비수도권 지역에서 더 활발하게 추진

정책수단 시행 현황

구분	도시기본계획	도시관리계획	제2종지구단위계획	토지적성평가	기반시설연동제	개발행위허가
추진 시군	34개 시군	60개 시군(도시계획법상의 도시재정비 포함)	207건 (구법: 147건, 신법 : 60건)	70개 시군	시행 검토 중	시군당 평균 200～600건(전국적 현황 파악 곤란)

◦ 제2종지구단위계획제도는 약 207건 정도가 신청 접수되어 있으나, 이중에서 국토이용관리법에 의거하여 신청된 건수가 147건이고, 국토계획법 제정 이후에 신청된 건수는 60건 정도

- 국토계획법에 의해 신규로 지정된 구역은 건수로는 유통형이 24건으로 가장 많으나, 면적으로는 주거형이 11.7㎢로 전체의 60%를 차지.

◦ 토지적성평가 대상지역은 149개 시․군 23,561.04㎢이며, 이 중에서 2004년 7월 현재 토지적성평가를 시작한 시․군은  70개

- 2005년 말까지 도시관리계획을 수립하도록 되어있는 수도권과 광역대도시권 인접시․군 중에서는 39개 시․군이 착수, 미 착수 시․군은 9개 시․군

◦ 개발행위허가제는 전국적인 실적 파악이 어려워 일부 시군의 사례를 기초로 추진현황을 조사

- 시․군별로 제도운영실적을 보면, 단독 및 공동주택 건설을 위한 개발행위허가신청이 가장 활발하게 이루어지고 있으며, 수도권이나 지방도시보다 농촌 및 산촌지역에서 상대적으로 더 활발

- 2003년 1년간의 시․군별 허가건수 및 면적을 보면, 홍천군이 843건에 955,099㎡, 청주시가 314건에 645,358㎡, 금산군이 232건에 373,988㎡, 광주시가 189건에 239,734㎡를 각각 허가

◦ 기반시설연동제 중에서 개발밀도관리구역제도는 거의 시행되지 못하고 있고, 이 제도를 가장 많이 활용하리라고 예상되는 서울시의 경우에도, 아직까지 개발밀도관리구역이 지정되었거나 또는 예정된 사례는 전혀 없음

- 대부분이 본격적인 시행을 위해 기반시설부담계획의 수립을 추진하는 중에 있음

- 주요 추진사례 : 균형발전촉진지구(서울시), 도시지역 및 관리지역(화성시), 개발제한구역 해제․조정지역(화성시․하남시), 주거개발진흥지구(당진군) 등

2. 제도운용상의 문제점

￭  국토계획법에서는 도시지역 비도시지역을 포괄하여 도시계획체계를 광역-도시기본-도시관리계획 체계로 확립하여 공간계획체계를 정비하고, 친환경적으로 국토를 관리하기 위하여 제2종지구단위계획제도, 토지적성평가, 개발행위허가, 기반시설연동제 등을 도입하였으나,

￭  아직 제도 시행초기여서 타제도와의 연계성이 미흡하고,

제도를 시행하는 기준 등이 복잡하거나 미비되어 있고,

기초자료 및 제도 시행기반 등이 미흡하여 제도보완의 필요성이 나타나고 있음

□ 제도간 수평․수직적인 연계성 미흡 및 절차의 복잡성

◦ 국토계획법에서는 기초자료 수집, 계획수립, 세부 정책집행 수단의 측면에서 다양한 제도를 도입하였으나, 개별 계획 및 정책수단 간의 연계체계가 미흡하여 정책효과가 반감되는 문제 노정

제도간의 연계성

◦ 도시기본계획과 도시관리계획의 연계체계 미흡

- 도시지역내 시가화예정용지 계획에서 향후 20년 간 단계별로 소요되는 시가화예정용지의 면적을 제시하지만, 구체적인 시가화예정용지 관리지침 제시가 곤란

◦ 비도시지역의 개발사업계획과 도시기본계획의 연계 결여

- 비도시지역에는 행정자치부의 주거환경개선사업 및 오지․도서개발사업, 농림부의 정주권개발사업 및 문화마을조성사업 등 농촌을 무대로 하는 다양한 부처별 사업계획들이 존재하나, 이들 단위 사업들은 국토계획법체계와 관련 없이 추진

◦ 토지적성평가와 도시관리계획의 실천적 연계성 미약

- 토지적성평가 결과를 기초로 계획에서 수용하는 방법과 계획기준에 대한 구체적인 검토 미미

◦ 제2종지구단위계획과 개발행위허가제를 연계하여 규제수준과 유도수단을 고려하지 못하여 제2종지구단위계획제도보다 사업시간과 비용이 상대적으로 저렴한 개발행위허가제도 활용이 큰 폭으로 증가

◦ 제2종지구단위계획구역 결정 단계와 사업시행단계의 장기간 소요

- 제2종지구단위계획은 지구단위계획구역 결정단계: 토지적성평가, 환경성검토, 기타 기초조사에 소요되는 시간을 고려하지 않을 때 시․군도시계획위원회 자문, 관계행정기관장과 협의, 군도시계획위원회 심의 등을 거치는데 최소 312일이 소요

- 그러나「실무자 → 지차체 도시계획위원회 자문 → 관계기관협의 → 광역지자체 상정 협의 → 광역지자체 도시계획위원회 심의」를 거치면서 지속적인 보완작업 요구로 2년여의 장기간 소요

◦ 개발행위허가 내용과 기준이 복잡하여 개발행위허가 신청관련 서류를 별도의 전문가에게 위탁해야 하는 문제가 발생하여 농가주택 신․증축과 같은 사소한 개발행위도 개발행위허가 신청관련 시간과 비용이 소요

◦ 농지의 경우 개발행위허가와 농지전용허가를 동시에 받아야 하고, 경미한 변경에 대한 개발행위허가 및 농지전용허가 관련규정이 서로 불일치하여 다시 변경허가 절차를 거쳐야 하는 불편 발생

□ 제도 시행기준의 미흡

◦ 도시기본계획의 정체성 미흡

- 국토계획법에서는 도시기본계획을 정책 및 전략계획으로 그 위상을 설정

- 그러나 도시기본계획수립지침상의 기준이 과거 도시계획의 기준과 내용과 유사하여, 실제 수립되는 도시기본계획의 내용은 과거의 계획 내용과 크게 차별화되지 못함

◦ 비도시지역에 대한 계획수립지침 미비로 비도시지역까지 도시기본계획을 확대 적용하는 효과 저조

- 도시적 토지용도구분을 비도시지역에 획일적으로 적용하여 보전용지와 생산활동용지의 구분이 결여

◦ 제2종지구단위계획수립지침상의 각종 계획기준이 너무 상세하여 계획의 자율성을 제한하고 지역적․입지적 특성을 반영하기 곤란

◦ 토지적성평가 대상지역이 관리지역으로 한정되어있으나, 관리지역은 소규모 지역으로 단절된 아메바 형태로 산재되어 있어, 관리지역을 개발지역과 보전지역을 공간적으로 집단화하는데 한계

- 농림지역 등에서 이루어지는 개별적인 개발사업에 적용되는 토지적성평가(평가체계Ⅱ)는 전국적으로 통일된 기준을 사용하고 있어 지역특성을 반영하는데 한계

◦ 개발행위허가 대상이 과다하여 비도시지역의 일상생활에 불편 초래

- 농촌지역의 농업인주택․농업용시설 등도 개발행위허가 대상이 됨

- 분할개발을 방지하기 위한 연접개발제한 규정이 오히려 농촌지역의 소규모 분산개발을 조장

◦ 개발행위허가 면제대상인 경작의 개념과 범위가 모호하여 운용상의 혼란 야기

- 경작행위 인정 범위에 대한 해석이 담당자에 따라 달라지는 문제

- 개발행위허가가 면제되는 면적기준을 직접 형질변경이 이루어지는 면적이 아니라 그것이 속한 필지 전체의 면적으로 하고 있어, 경미한 면적의 형질변경도 허가대상에 해당되는 문제 야기

◦ 기반시설연동제는 구체적인 시행기준이 미흡하여 중심지역과 주변지역의 설정기준, 부담금 부과 가중치, 기반시설부과대상 기반시설부담금 부과율 등의 융통성이 부족하여 지역별로 탄력적으로 운용할 수 있는 여지가 부족

□ 제도 시행기반의 미흡

◦ 제도전반에 대한 이해가 부족하여 제도운용에 어려움 발생

- 개발행위허가제도의 제도내용과 운용기준에 대한 이해 부족으로, 개발행위허가제도 시행 1년간(2003. 1. 1～12. 31) 건교부 홈페이지 사이버민원에 등재된 개발행위허가관련 질의회신을 분석해보면  대부분 관계법령의 해석․적용에 관한 사항이 차지

- 질의내용의 유형으로는 허가대상에 관한 것이 205건(48.3%)으로 약 절반을 차지하며, 다음으로는 허가절차 54건(12.7%), 허가규모(연접개발 포함) 52건(12.3%), 허가기준 33건(7.8%), 경과조치 23건(5.4%)의 순임

- 이외에 개편된 도시기본계획, 토지적성평가, 기반시설연동제 등에 대한 전반적인 이해도가 낮음

◦ 개발행위허가증 및 허가대장에 관한 법정서식이 없어 시․군마다 임의로 상이한 양식을 사용하여 개발행위허가 추진실적 등을 일률적으로 파악하기 곤란

◦ 제도운용에 필요한 기초정보의 미비 및 부정확성으로 제도의 원활한 운용에 지장 초래

3. 향후 보완과제

◦ 국토계획법에서 도입한 제도의 조기정착에 필요한 제도보완의 기본방향

-  첫째, 관련법령상의 규제내용 및 절차, 제도간 연계성 제고를 통해 중복적인 내용 및 절차를 단순화

-  둘째, 미비한 관련법령 및 지침, 기준을 보완․정비

-  셋째, 관련서식 등을 정비하여 관련행정의 효율성을 제고하고, 담당 공무원의 전문적 역량을 제고하여 원활한 제도운영 환경을 조성

□ 제도간의 연계성 강화 및 절차의 간소화

◦ 도시기본계획과 도시관리계획의 연계성 제고

- 도시기본계획수립지침의 내용을 전략계획 수립내용에 맞게 보완․정비하여 도시관리계획수립 방향과 기본지침 제시

- 도시관리계획 수립단계에서, 도시기본계획이 제시한 시가화예정용지계획과 개발사업구역의 구체적인 경계를 합리적으로 설정할 수 있도록 도시관리계획과 기타 개발계획에서 고려하여야 할 지침을 제시

◦ 도시기본계획과 비도시지역 개발사업과의 연계성 확보

- 소도읍개발사업, 농어촌주거정비사업 등 비도시지역에 수립된 다른 법률상의 개발사업과 도시기본계획을 연계하여 도시기본계획의 틀 내에서 개발사업의 방향과 내용 제시

◦ 제2종지구단위계획과 유관제도와의 연계성 강화

- 제2종지구단위계획구역으로 지정되는 지역은 토지지적성평가와 엄격한 지구단위계획구역 입지요건에 따라 지정되므로, 사전환경성검토 및 환경영향평가 범위를 환경영향 저감방안에 초점을 맞추어 최소화하는 방안 검토

- 도시관리계획과 연계한 지구단위계획의 내실화 모색

․제2종지구단위계획구역에서의 기반시설은 계획구역내의 시설물로 한정되기 때문에 제2종지구단위계획구역이 서로 인접하거나 분산되어 있을 경우 계획구역 밖의 기반시설물의 문제가 발생

․지구단위계획의 내실화를 위해서는 도시공간구조 전체 차원에서 기반시설 배치에 대한 계획이 도시관리계획으로 수립되도록 개선 필요

◦ 토지적성평가와 계획의 상호보완관계에 대한 인식 정립 및 변화한 계획환경에 적합한 계획방법 및 기준의 개발

- 토지적성평가는 토지가 가진 물리적 특성, 주변지역 특성, 공간적 입지성을 기초로 평가

- 도시관리계획에서는 토지적성평가결과를 기초로, 인접시군과의 연계성, 개발축과 녹지축, 지역의 장기발전전략 및 지역개발정책, 개발비용 등을 추가적으로 고려하여 계획 수립

- 변화한 계획환경에 맞게 기존의 법에서 규정하고 있는 층수규정 및 원형보전기준 등을 재검토하고, 개발지역에 포함될 1등급지와 2등급지 보전의 개념과 범위, 보전기준 등을 검토하여 도시관리계획의 합리화 도모

◦ 개발행위허가 관련법령상의 규제내용 및 절차의 연계

- 개발행위허가제가 건축법․농지법․산지관리법 등과 내용 및 절차상으로 불일치․중복되는 부분의 연계

◦ 도시관리계획과 기반시설연동제상 기반시설부담계획의 위상관계 정립

- 도시관리계획에 기반시설부담계획 반영 문제와 도시관리계획에 반영할 수 없는 부분에 대한 관리 문제를 도시계획 절차와 계획 간의 위계 차원에서 검토 필요

- 넓은 부담구역을 대상으로 하는 대규모 기반시설부담계획은 도시관리계획, 지구단위계획, 또는 부문별 기반시설계획(상하수도계획, 도로정비기본계획 등)과의 명확한 관계설정 필요

◦ 개발행위허가제와 기반시설연동제의 연계

- 기반시설부담구역 밖에서 발생할 수 있는 개발행위로 인한 난개발을 방지하기 위해 시․군 차원의 제도적 장치가 필요

- 시․군의 일부지역에 대해 개발행위허가 시, 난개발을 억제할 수 있도록 부담구역 이외의 난개발 발생지역을 대상으로 개발억제지역으로 고시하고 개발행위허가를 유보하는 조치 강화필요

◦ 제2종지구단위계획의 이원화를 통한 지구단위계획의 간소화 방안의 강구

- 현행 계획법적 성격의 제2종지구단위계획은 지자체에서 수립하는 경우로 한정하고, 민간인이 수립하는 계획은 사업법적 성격으로 운용하는 방안의 검토 필요

- 가능할 경우 도시관리계획과 개별적인 개발계획이 연계될 수 있도록 지자체에서 계획관리지역 전체를 대상으로 제2종지구단위계획을 수립

- 개별적인 개발사업단위로 민간인이 수립하는 제2종지구단위계획은 사업계획적인 성격으로 전환하여, 개별법상의 전용허가나 사업허가를 통합 처리할 수 있도록 절차를 간소화

□ 제도시행 기준의 보완

◦ 비도시지역의 특성을 반영한 도시기본계획 수립

- 비도시지역의 주요산업인 농업, 임업, 어업 등 1차 산업의 생산활동을 위한 토지의 용도를 신설하고, 각 용도별 토지수요를 추정하여 비도시지역에 대한 토지이용계획 수립

- 토지이용계획을 위한 용도구분에서 시가화용지, 시가화예정용지, 보전용지 이외에 농림업용지를 추가하고, 농림업용지는 비도시지역의 1차 산업 생산활동을 위한 토지로 개념을 규정

◦ 농촌계획시설과 정주환경 정비에 관한 계획기준 제시

- 비도시지역의 생산활동과 정주생활환경에 필요한 마을회관, 공동농기계창고, 농산물가공시설 등 농촌계획시설에 관한 계획수립이 가능하도록 비도시지역의 농촌계획시설에 대한 계획수립지침을 마련

- 농촌의 정주환경정비를 위하여 농촌정부환경에 대한 계획기준과 계획방법론을 제시하도록 지침을 개정

◦ 도시기본계획수립의 기초지표를 개선하여 계획의 실효성 제고

- 도시기본계획의 기초지표로 사용되는 인구지표는 사회적 인구 증가분 만이 아니라 기본계획의 계획기간 중 예상되는 개발사업에 의한 인구증가분을 인구지표 설정에 반영하여 계획의 실효성 제고

◦ 제2종지구단위계획 수립 기준의 융통성 제고

- 제2종지구단위계획 수립기준에서 구역의 기반시설과 환경의 쾌적성을 확보하기 위하여 꼭 필요한 경우를 제외하고는 계획의 질과 수준을 높이는 참고기준으로 제시

※ 예) 경사도별 건축물 층수나 건축물 길이 및 이격거리, 주 강조 색채의 비율 등       을 일정수치로 제시하고 있는 현행 기준은 포괄적인 권고기준으로 개선

- 2종지구단위계획구역의 면적규모를 지역별로 차등 조정, 대도시지역이나 수도권의 경우 30만㎡ 이상의 면적기준을 존치시키되, 관리지역과 인접한 농림지역의 경계를 조정하여 정형화된 적정입지를 확보하는 방안의 모색

- 정체된 중소도시나 군지역은 지역실정에 맞게 10만㎡ 또는 20만㎡로 하향 조정하는 방안의 강구

◦ 토지적성평가기준 및 평가지표의보완

- 토지적성평가대상 기준을 비도시지역 전체로 확대하여 미개발지 전체에 대한 토지적성평가 정보 구축

- 평가체계Ⅱ는 전반적으로 등급을 구분하는 임계치 등이 완화된 형태이므로, 평가체계Ⅱ의 우선보전대상에 계획보전을 추가하여 문화재보호구역, 도시자연공원, 공익용산지 등 보전목적으로 지정된 지역이 개발등급으로 분류되는 문제 최소화

- 공적규제지역거리 및 기개발지거리지표를 측정하는 공적규제지역과 기개발지의 면적범위를 일정규모 이상(약 30만㎡ 이상)으로 개선

- 필지단위로 평가되는 토지적성평가의 단점을 보완할 수 있도록 대규모필지의 경우 일정크기의 격자단위로 분할하여 평가하는 구체적인 기준을 규정

◦ 개발행위허가 운영지침의 구체화

- 운영상의 혼란을 방지하고 일관성을 기하기 위해 일선 시․군에서 해석하기 곤란한 허가기준 등에 대해서는 운영지침의 구체화

- 농촌지역의 일상적인 주민생활을 위한 개발행위는 허가대상에서 제외하며, 국토의 계획적 관리를 위해 제한이 필요한 경우에는 신고대상으로 하는 방안 검토

- 연접개발 여부에 대한 판단기준을 기존부지와의 이격거리, 개발목적 및 토지용도, 기반시설에 대한 신규수요 유발 여부로 판단하도록 구체화

- 사후관리장치를 마련하여 개발행위허가를 받아 설치한 건축물이나 토지형질변경 등에 대해서는 일정한 기간 동안 허가목적 대로 사용할 의무를 부과하여 편법에 의한 규제회피를 방지

- 개발행위허가제를 실시할 수 있는 기준과 행정능력이 갖추어질 때까지, 개발행위허가지역을 도시지역 전체와 비도시지역 중 계획관리지역 및 개발진흥지구로 한정하는 방안을 강구

◦ 기반시설부담제도 관련 지침 보완

- 기반시설연동제를 운용하는 이론적 근거와 법적규정을 확립함으로써 기반시설부담에 대한 민원제기, 소송 등의 분쟁소지를 최소화

․지역의 상황에 유연하게 대처하기 위하여 기반시설부담계획의 재정비․변경 기   준과 이에 따른 경과규정 등에 대한 사전정비 필요

- 중심지역과 주변지역의 설정, 가중치의 부여, 기반시설부과대상 등에 대해 기초자치단체가 지역사정에 따라 설정할 수 있는 재량권을 확대함으로써 탄력적인 운용 도모

- 급성장지역의 경우 기반시설부담구역 지정에 따른 규제의 형평문제와 제도도입에 따른 부작용 최소화를 위해 구역을 보다 광범위하게 지정할 수 있도록 하되, 그 부과에 있어서 기존주민 등의 부담능력을 고려한 감면규정 마련

- 기반시설부담구역의 설정기준에 중심지역․주변지역 등의 지정기준 이외에 구역제외기준을 명시해 줌으로써 계획적 관리 차원에서 인접지역과의 연계성 확보 및 원활한 조정이 이루어지도록 보완

․구역제외 기준으로는 물리적인 개발불가능지와 법령․조례상의 개발불허가지역을 고려하여, 자연환경 보호를 위하여 개발이 금지되는 지역, 지형지세를 감안한 일정 경사도 및 표고 이상의 지역, 군사시설보호구역과 재해발생지역 등을 제외하는 방안을 강구

□ 제도운영환경의 조성

◦ 개편된 제도내용에 대한 이해도를 높일 수 있도록 지자체 공무원 전체를 대상으로 직급별로 차별화 된 교육을 강화

◦ 토지적성평가기본도 작성을 토지종합정보망 구축 사업내용에 추가하여 토지적성평가에 필요한 기초정보도면 구축 및 관리

- 각 행정부서에서 사용하는 각종 주제도의 기초도면은 표준화하여 통일된 도면을 쓰도록 함으로써 주제도 간의 정보 불일치 문제를 해소

- 토지적성평가기초도면과  DB는 토지적성평가만이 아니라 개발행위허가, 기반시설연동제 등의 타업무에 제공하는 체계를 구축하여 기초정보의 활용도 제고

◦ 개발행위허가제 관련 법정서식의 마련 및 개발행위허가정보의 전산관리

- 허가신청시 제출하는 서류를 개발목적 및 규모에 따라 차등화하여 일정규모 이하의 농업인주택 및 농업용시설에 대해서는 위해방지․환경오염방지․경관․조경 등에 관한 설계도서 및 예산내역서를 생략

- 개발행위허가 신청인이 관련 전문업체에 작성을 의뢰하고 있는 서류를, 신청인이 간단히 기재할 수 있도록 표준서식 마련

- 허가증, 허가대장 등에 대한 법정서식을 마련하여 제도의 효율적인 운영․관리를 위한 기초자료로 활용

- 개발행위허가대장은 통계분석이 가능한 전산파일로 관리하고, 전국적인 개발행위허가제 운영현황이 집계 분석될 수 있도록, 개발행위허가 사항을 토지종합정보망에 포함해서 관리