※ 본 자료는 3월 2일(수) 보도일까지 엠바고 사항입니다.

報 道 資 料

생 산 자	국토연구원 지역․도시연구실	연구실장 朴載吉 연구원 鄭潤姬	031) 380-0398 031) 380-0217

	도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구
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□ 문제의 제기 ◦ 1960년대부터 산업화․도시화에 대응하여 고도경제성장을 지원해 온 우리나라의 도시계획제도는 1990년대 이후 사회구조가 개인의 자유와 권리를 보다 존중하는 것으로 변화해 오고 있음에도 불구하고 그에 상응하는 발전을 이루어 오지 못하고 있음 - 장기계획의 도시기본계획이 바람직한 환경의 미래 목표를 제시하지 못한 채 토지이용관리수단의 도시관리계획을 사전에 합리화시켜 주는데 그치고 있음 - 개발 가능성을 부여한 것에 불과한 도시기본계획 및 도시관리계획으로 토지 가격이 앙등함으로써, 해당 토지소유자는 우발이익(windfall)을 얻게 되나 도시용지 공급가격의 상승은 국민경제에 부담을 주는 구조로 되어있음 - 이와 같은 도시계획 결정구조 하에 계획을 예고하거나 계획을 공표하면 할수록 실제 의도하는 바의 개발이나 정비사업은 더욱 하기 어려워짐 ◦ 도시계획 결정구조의 문제점을 분석하여 적시함으로써 일반국민 및 관계자들에게 문제인식의 공감대를 확산 - 동시에 바람직한 방향으로 도시계획 결정구조를 개편하기 위해 앞으로 어떠한 연구과제 및 정책과제를 다루어야 할 것인지를 모색 1. 우리나라 도시계획 결정구조의 문제점 분석 ◦ 도시계획의 계획대상‧계획과정‧계획효과와 사회구조에 대한 존 롤즈(J.Rawls)의 정의론을 바탕으로 도시계획결정구조의 원칙을 가설로 설정 - 이를 토대로 도시계획결정구조를 도시계획의 기능 및 도시계획체제, 도시계획결정효과의 수혜형평성, 계획과정의 개방성과 공정성의 세 가지 측면에서 분석(참고자료 1.) - 도시계획결정구조의 실태분석방법으로 전문가설문조사(교수 및 민간부문 도시계획전문가, 중앙부처 및 지자체 공무원 219명 응답), 실증분석(우발이익발생규모 추정, 기준상황대안의 지가에 미치는 파급영향 분석), 전문가 의견청취(협의회, 워크숍, 연구발표, 실무자 면담 등) 등을 시행

□ 도시계획의 기능 및 도시계획체제

◦ 도시기본계획은 시가지확장 위주의 수요대응형 계획으로 출발하여 현재는 장기 도시계획으로서의 역할을 못하고 도시관리계획의 사전 축소판 (miniature)에 그치고 있음. 도시관리계획으로 운용되는 용도지역제도 또한 토지이용관리기능을 제대로 수행하지 못하고 있음

◦ 도시계획체제를「도시기본계획→도시관리계획→도시개발사업」의 수직‧하향적 패러다임으로 운용하여 도시개발사업을 하려면 도시관리계획을 변경해야 하고, 도시관리계획을 변경하려면 도시기본계획을 또한 먼저 변경해야하기 때문에  도시계획, 도시개발 행정의 단절을 초래하고 시간도 많이 소요모됨

□ 도시계획 결정효과의 수혜 형평성

◦ 용도지역변경으로 인한 우발이익 또는 우발손실이 발생

- 자연녹지지역에서 일반주거지역으로 용도지역이 변경되면서 경기도 H 시 J리 일원의 토지가격은 전(田)과 임(林)의 경우 각각 57%, 272%로 상승(용도지역이 변경되지 않은 지역은 각각 10%, 5% 상승)

- 경기도 곤지암 소재의 한 공장용지의 경우 종전에는 허용 용적률 200%의 준농림지역이었으나, 도시계획변경으로 용적률 50~100%의 자연녹지지역으로 됨으로써 토지 시가가 40% 하락

◦ 지구단위계획으로 우발이익이 발생

- 경기도 G시는 한 필지의 임야(6,388평)를 지구단위계획구역에 포함하여 기존 공동주택단지와 같이 3종 일반주거지역으로 지정하여 재건축을 추진하는 것이 기대되면서 임야 공유지분을 소유하는 단지내 주택소유자들의 우발이익이 크게 기대됨

◦ 도시기본계획수립으로 우발이익이 발생

- 개발기본구상 수준의 「아산만권 배후신시가지 개발계획」을 반영한 아산시 도시기본계획수립(1996년)으로 신시가지 입지가 예상되는 배방면‧탕정면 일원의 토지가격이 급등

◦ 정부정책 예고에 의한 우발이익 발생: 신행정수도 후보지 사례

- 2003년에 들어와 신문이나 방송에서 신행정수도 후보지를 거론하면서 충청권 일원의 지가가 급등(대전 21.6%, 충남 27.6%, 충북 19.3%,  연기군 82.8% 상승)

□ 계획과정의 개방성 및 공정성

◦ 도시기본계획의 경우 계획수립 초기단계에 주요 이슈를 발굴하여 전략을 형성하는 과정이 미흡하며, 도시관리계획은 이해관계자가 불복할 경우 이의를 제기할 수 있는 기회가 부족

◦ 부산의 다대․만덕지구 도시계획 변경에서와 같이 절차적으로 공정하였는지 여부를 판단할 수 없다는 점에서 현행 도시계획 결정구조는 공정성 측면에서 한계가 있음

2. 도시계획 결정구조 개선방안 검토

□ 패러다임의 전환과 새로운 도시관리계획 기준상황의 정립

◦ 도시계획체제의 패러다임 전환

- 도시계획 체제의 기존 패러다임을 장기계획으로서의 도시기본계획과, 토지이용관리기능의 도시관리계획, 구체적 개발행위의 도시개발사업이 대등한 관계에서 서로 연관되는 삼각패러다임으로 전환(참고자료 2.)

◦ 우발이익을 발생시키지 않으면서 계획적 개발을 보장할 수 있는 체제 확립

- 도시관리계획을 엄정하게 운용. 기본적으로 도시개발사업이 구체적으로 예정되어 있지 않으면, 도시관리계획을 함부로 변경할 수 없도록 하고, 도시기본계획이 수립되거나, 개발계획 및 도시정책이 예고된 경우라 하더라도 구체적 개발사업이 예정되기 전까지는 도시관리계획을 변경하지 않도록 함을 원칙으로 설정

- 이를 위하여, 토지이용을 관리하는 기준상황에 대한 새로운 검토가 필요함. 다음은 예시적으로 새로운 기준상황을 제시해 본 것임

․미개발지: 토지용도 변경을 나타내는 지목변경을 개발행위에 포함하여 개발권을 통제하는 방안을 검토

․기존시가지: ① 조례용적률에 의한 개발가능성을 백지화하고, 현재의 토지이용상황을 그대로 전제하여 토지이용을 관리하거나, ② 가구(block)별로 기준용적률을 정하여 현재보다 용적률을 하향조정하는 방안을 검토

◦ 계획과정의 공정성과 개방성을 발전시킴과 동시에 계획과정에 참여하는 기구들의 역할 재정립

- 주민참여를 위한 토양형성을 위해, 생활환경단위별 실태 분석 및 인식확산, 지역별 담당공무원제도 운용, 지자체가 특정지역에 전문가를 파견하는 전문가 파견제도 등의 방안이 강구 될 수 있음

- 주민 및 이해관계자의 참여기회확대를 위해 계획초기의 의견수렴을 강화하고, 공청회 및 공람제도를 개선하고, 청문회(public inquiry)를 제도화 하는 방안 등이 강구 될 수 있음

- 도시계획 참여기구의 운용에 있어서는, 시군 지자체의 도시계획 전문가 공무원을 확충하는 방안을 검토하고, 인력을 충원하며, 도시기본계획 및 관리계획에 관한 기획, 지도 및 조사, 연구업무를 담당하는 도시계획상임기획단이 제대로 역할을 수행할 수 있도록 해야 함(※ 2004년 현재 도시계획상임기획단은 서울, 인천, 대전에 불과 11명)

- 이해관계속에 있지 않으면서, 도시계획제도를 관리할 수 있는 전문가로 구성된 도시계획감독원(planning inspectorate) 형태의 기구 설치 검토 필요

3. 제도 개선을 위한 실천방안 및 정책 제언

□ 도시계획결정의 구조적 문제에 대한 전문가집단과 정책집행자의 인식 뿐 아니라 국민들의 문제 인식이 중요

◦ 본 연구에서 도시계획 결정구조의 문제점으로 제기된 주요 이슈들은 향후 정부기관 관계자를 포함하여 관련 학회, 국책연구소 등에서 수많은 담론을 거쳐 개선방안을 포함한 논의들이 다양한 참가자들에 의해 생산․교환되어야 할 것임

- 현 상황의 도시계획결정은 사회적 불평등과 토지비용을 증대시키는 결과를 초래하여 실제 필요한 시점의 개발을 어렵게 만들고 있음

- 이러한 핵심적 문제들을 정책의제로 다루기 위하여 도시계획, 토지, 행정학 등에서 학제적 논의가 이루어져야 하며, 토론의제단계에서 정부도 문제의 심각성을  인식하고, 사회의 여론이 형성되며, 일반 국민들도 일상적으로 겪어 온 현상들의 구조적 원인을 알게 됨으로써, 국민적 논의가 활발해 져야 함

□ 정책 건의

◦ 도시기본계획 승인 권한의 지방이양과 관련하여, 조속히 제도화를 추진할 과제들에 대해서는 시급한 검토가 필요함

- 건교부에서는 특정지자체를 지정하여 도시기본계획수립을 시범사례로 연구하여, 그 결과를 다른 시군에 전파 학습되도록 함

- 도시계획상임기획단의 기능을 제고하여, 도시계획위원회는 정책적 판단을 주로하고, 도시계획부서와 도시계획상임기획단은 기술적․전문적 판단을 하는 것으로 역할을 구분

- 도시기본계획을 전략적으로 운영하면서, 생활단위 구역별로 지역실태 진단 및 분석실시를 체계화하고, 지역 담당 공무원과 파견된 도시계획 전문가 등이 주민을 지원하는 방안을 강구

◦ 중장기적 관점에서 도시관리계획의 토지이용관리기능 강화를 위한 방안 검토필요

- 토지이용관리의 기준상황정립과 관련하여 지목변경을 개발행위의 범주에 포함하고 개발행위에 대한 자유재량허가를 확대하는 방안에 대해 깊이 있게 논의

- 시․군 조례의 용도지역별 용적률 상한선을 하향조정하는 방안 강구

- 기준상황 재정립을 전제로, 보전이 필요한 미개발지 토지에 대한 대책 필요. 개발권 선매제도 및 도시개발사업을 도시관리계획과 연동시켜 개발이익을 조정하는 방안 검토 필요

<참고자료>

1. 도시계획결정구조의 원칙과 구조분석의 틀

<표 1> 도시계획 결정 구조의 원칙

롤즈의 정의원칙	도시계획 결정구조의 원칙	문제점 분석의 틀
평등한 자유의 원칙	도시기본계획을 통하여 각자는 모든 사람의 유사한 자유체계와 양립하여 삶의 질을 추구하는 평등한 자유의 가장 광범위한 전체 체계에 대해 평등한 권리를 가지도록 하여야 한다. 단, 도시관리계획에 의한 토지이용의 자유는 모두가 자유로이 이용한 결과 다 같이 상실하게 될 우려가 있는 자유를 위해서만 제한될 수 있다.	도시계획의 기능 및 계획체제
기회균등의 원칙	도시기본계획 및 도시관리계획의 결정구조에 따른 불평등은 일반 시민 및 이해관계자가 공정한 기회균등의 조건아래 모든 사람들에게 개방된 자격의 참여자로 결부되게끔 편성됨을 전제로 한다.	계획과정의 개방성, 공정성 유지
차등의 원칙	도시기본계획 및 도시관리계획의 결정구조에 따른 불평등은 그것이 지속가능한 도시구조와 양립하도록 후세대를 배려하여야 하며, 도시관리계획의 결정구조는 공동체내 형평성을 훼손하지 않도록 함이 전제되어야 한다.	도시계획 결정효과의 형평성

2. 도시계획체제의 새로운 패러다임

<그림 1> 도시계획체제의 패러다임 변화 방향