報 道 資 料

생 산 자	국 토 연 구 원	연구위원 정희남	031) 380-0266

	토지이용규제 합리화 추진방안에 관한 공청회
□ 목 적 : 지역지구제의 운영현황을 파악하고, 관련문제점을 진단하며, 토지이용규제 합리화 추진방안의 단·장기적 정책대안을 제시 □ 일 시 : 2004년 11월 24일 (수) 14:00 ∼ 16:00 □ 장 소 : 국토연구원 강당(지하1층) □ 주 최 : 국토연구원 □ 후 원 : 건설교통부 □ 발 표 : □ 발표주제 :『토지이용규제 합리화 추진방안』 □ 발 표 자 : 鄭希男 연구위원(국토연구원) □ 토 론 : □ 토론사회자 : 이정전 교수 (서울대 환경대학원) □ 토론자(가나다순) : 김은종 지역균형개발처장(한국토지공사) 박석두 연구위원(농업경제연구원) 방민석 교수(단국대) 서순탁 교수(서울시립대) 송용찬 도시국장(건설교통부) 양금승 기업정책팀장(전경련) 양장일 사무처장(환경운동연합) 차학봉 기자 (조선일보)

우리나라의 토지이용 규제제도 현황

□ 우리나라는 계획중심으로 국토를 관리하고 있는 서구와 달리 지역지구제를 중심으로 국토를 관리해 오고 있음

-  2002년 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법) 제정시 계획중심의 국토관리기법이 확대·도입되었지만, 당분간 지역지구제가 국토관리의 기본틀로 유지될 전망

□ 현재 국토공간에 일정한 구획이나 범위를 설정하는 지역지구는 121개 법률에 의한 324개가 있으며, 이를 14개 중앙부처가 관리하고 있음

- 국토계획법에 의한 용도지역·지구·구역이 28개, 개별법률에 의한 개별구역이 296개

- 토지이용규제와 직접 관련이 있는 지역지구는 60개 법률에 의한 164개로서, 필지당 평균 3.6개의 지역지구가 지정되어 있음

지역지구제의 운영상 문제점

◑ 지역지구의 체계성 미흡

□ 국토계획법 제정시 다른 법률에 의한 지역지구를 지정할 경우 건교부장관과 사전 협의 및 승인을 받도록 의무화함으로써, 국토계획법을 기본으로 하는 토지이용계획체계의 제도적 기반은 구축되었으나

- 일부 개별법률에 □다른 법률에 우선한다□ 등의 우선규정을 명시하고, 산림과 농지 등 일부 개별구역에 관한 행위규제를 개별법률에 위임함으로써 토지이용 행위규제체계와 토지이용 계획체계에 상당한 혼란이 남아있음

◑ 지역지구 지정절차상의 비합리성

□ 각종 지역지구의 구역경계는 정책목적을 달성할 수 있는 범위 내에서 객관적·합리적 기준과 원칙에 따라 지정되는 것이 바람직하지만

- 객관적·합리적 기준과 원칙 없이 행정편의에 따라 각종 지역지구를 지정함으로써 지역지구가 과다 또는 과소하게 지정되는 경우가 있음

□ 지역지구는 사유재산권을 제한하는 행위규제를 수반하기 때문에 토지소유자가 자기 토지에 어떤 지역지구가 지정되었고 어떤 행위규제가 있는지 명확히 알 수 있어야 하지만

- 현행 개별구역 중에는 행정편의만 앞세워 지적고시 없이 지역지구를 지정하거나 지적고시 절차가 제도화되지 않는 경우도 있기 때문에, 정확한 구역경계를 파악할 수 없어 토지관리 및 이용에 불편을 초래

□ 지역지구 지정과정에서 공익과 사익간의 갈등을 조정하고 정책의 공감대를 형성하기 위해서는 토지소유자에게 정책목표 및 지정 필요성 등을 설명하고 주민의 협조와 이해를 구할 수 있는 민주적인 절차가 필요하지만

- 상당수의 지역지구 관련법에서 지역지구 지정과정에 주민의견을 수렴할 수 있는 제도적 절차가 마련되지 않아, 주민의 반발 및 민원이 일어나고 있음

◑ 행위규제 내용의 불투명성

□ 지역지구의 중첩지정으로 인한 복잡한 행위규제 및 각종 예외규정의 허용 등으로 자기 토지에서 어떠한 행위를 할 수 있는지를 정확하게 파악하는 것이 사실상 어려운 실정임

- 현재 행위규제내용을 확인할 수 있는 방법으로서는 □토지이용계획확인서□가 있지만, 이것 역시 도시관리계획, 농지, 산림 등 10개 분야 79개에 불과함

- 또한 행위규제가 필요함에도 관련법률에 행위규제 내용이 명시되지 않는 지역지구가 있는 반면, 지정목적은 유사하나 규제내용에 있어서는 서로 상이한 지역지구가 있는 등 제도적 보완이 요구되는 지역지구도 존재하고 있음

◑ 사전·사후 조정평가 기능의 미흡

□ 부처간 사전협의가 미흡하고 행정편의적인 접근하여 기존 지역지구의 활용대신 새로운 지역지구의 신설에만 의존하기 때문에

- 지정 목적과 성격이 유사한 지역지구가 복잡하게 혼재하여 국민의 토지이용규제에 대한 불신과 불편을 가중시키고 행정의 효율성을 저하시키는 결과를 초래하게 됨

□ 지역지구 지정 이후에 지속적인 사후관리가 제대로 이루어지지 않아 주변여건의 변동사항 등을 제때 반영하지 못하는 불합리한 지역지구가 존재하기도 함

토지이용규제 합리화 추진방안

<추진방안의 기본원칙>

□ 효율성, 형평성, 친환경성을 동시에 고려하면서 국토관리를 위해 필요할 경우 토지소유권의 제한과 의무를 부과할 수 있다는 헌법정신을 준수

□ 국제 및 국내 정치·경제·사회구조의 변화를 반영할 수 있도록, 토지규제의 기본틀과 기본인식의 패러다임을 현행 관리자(정부) 중심에서 토지이용자(국민) 중심으로 전환

□ 이러한 여건변화를 반영하여 토지이용규제를 수반하는 지역지구를 대상으로 토지이용규제의 단순화·투명화·정보화를 추진

<추진방안의 근거법 마련>

◑ 가칭 □토지이용규제기본법(안)□ 제정

□ 여러 방안의 장·단점과 토지규제개혁의 시급성 등을 종합적으로 판단할 때, □토지이용규제기본법(안) 제정 방안□이 바람직하다고 판단됨

- 모든 법률에 적용되는 토지이용규제의 단순화·투명화·전산화 절차 등을 통일적으로 규정함으로써, 토지이용규제의 보편적인 질서를 확립할 수 있는 계기

- 단계적으로 토지이용규제 합리화를 추진할 수 있기 때문에 체제개편의 파급효과를 보다 면밀히 관찰할 수 있는 계기

<단기적인 토지이용규제 합리화 추진방안>

◑ 토지이용규제의 단순화

□ 사전 조정평가 기능의 강화와 새로운 지역지구 신설의 제한

- 직·간접적으로 토지이용을 규제하고 있는 기존 지역지구를 기본법(안)에 규정하고, 기본법(안)에서 규정되지 아니한 지역지구는 행위제한이 없는 것으로 간주

- 새로운 지역지구 신설이 불가피할 경우에는 (가칭) 토지이용규제심의위원회의 심의를 거쳐 신설 필요성, 기존 지역지구와의 중복 여부 등을 면밀히 심사한 후 허용함으로써 새로운 지역지구 신설의 남발을 최소화 및 금지

□ 기존 지역지구에 대한 정기적인 사후평가제 도입

- 주기적으로(예: 5년마다) 지정된 지역지구의 운영실적, 당초 정책목적의 달성여부 등을 평가하고 지역지구의 통·폐합 등 제도개선을 지속적으로 추진

□ 기존 지역지구의 통·폐합 추진

- 국토계획법상의 용도지역·용도지구 등을 통해 개별구역의 지정목적을 달성할 수 있는 개별구역은 국토계획법 상 용도지역·용도지구 등으로 통합·정비

- 국토계획법상 용도지역·용도지구·도시계획시설 등으로 통합·정비하기가 어렵지만, 유사한 개별구역이 있을 경우 개별구역끼리 통합·정비토록 유도

- 지역지구 신설 이후 지정 실적이 없거나 앞으로도 지정 가능성이 미약한 지역지구, 또는 다른 지역지구 및 도시계획시설 등으로 대체가 가능한 지역지구는 폐지를 추진

□ 행위규제 내용의 통일성 제고

- 지역지구제의 복잡·다기성은 지역지구 종류뿐 아니라 지역지구에 적용되는 행위규제의 복잡·다기성에도 기인하므로, 행위규제 내용의 유형화 및 표준화를 지속 추진

- 토지이용 행위규제의 예측가능성을 제고하기 위하여, 기존 지역지구에서 적용하던 행위규제 내용을 변경하고자 하는 경우에도 (가칭) 토지이용규제심의위원회의 심의를 거쳐 변경의 타당성을 심사

◑ 토지이용규제의 투명화

□ 주민의견 청취절차 의무화

- 계획적 국토관리라는 공익과 사유재산권 침해의 최소화라는 사익을 조정할 수 있도록, 행위규제가 수반되는 각종 지역지구를 지정하고자 할 때에는 미리 주민의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 제도화

□ 지형도면의 고시 의무화

- 모든 국민이 자기 토지에 있는 지역지구의 지정여부와 토지이용 규제내용을 확인할 수 있도록, 지역지구가 지정·고시되는 시점에 지적이 표시된 지형도에 지역지구 지정도면의 작성·고시를 의무화

◑ 토지이용규제의 정보화

□ 국토이용정보체계 구축 의무화

- 국토이용정보체계의 근거 법률을 국토계획법에서 기본법(안)으로 변경하고, 관련부처는 필지별로 지역지구의 지정여부 및 행위규제 내용 등을 일반 국민들에게 제공할 수 있도록 국토이용정보체계를 구축

□ 토지이용 규제정보의 DB화

- 모든 국민이 토지에 존재하는 지역지구 지정여부와 행위규제 내용을 인터넷을 통하여 실시간으로 확인할 수 있도록 행위규제 내용을 DB화하여 국토이용정보체계상에 등재

- 행위규제 내용의 유형화 및 표준화를 지속적으로 추진하는 한편, 현재 추진하고 있는 토지종합정보망 구축사업 프로그램을 보완하여 빠른 시일 내에 전산서비스를 개시

□ 규제안내서의 작성·고시

- 아파트·공장 등 국민경제와 밀접한 관계가 있는 주요 개발사업의 시행에 필요한 모든 인·허가의 명칭, 기준, 절차 및 구비서류 등을 안내하는 규제안내서를 작성·고시

□ 토지이용규제정보에 대한 신뢰 보호

- 토지이용규제를 관리자 중심에서 이용자 중심으로 전환하고 국토이용정보체계을 통하여 제공되는 토지이용규제정보를 신뢰한 국민의 이익을 보호하기 위해 공신력을 인정

<중·장기적인 토지이용규제 합리화 추진방안>

◑ 토지이용규제의 체계성 강화

□ 국토이용계획체계의 확고한 위상 정립

- 토지이용계획체계의 근간을 국토계획법에 두고, 군사목적 등 특별한 경우를 제외하고는 국토계획법상 용도지역에 위배되는 개별구역의 지정을 금지하고, 개별구역 지정이 불가피한 경우에는 사전에 용도지역 등을 변경한 후 지정하도록 유도

□ 개발관련 지역지구의 개발계획으로의 대체 추진

- 개발관련 지역지구는 37개 법률에 의한 53개로서 특별법 위주의 개발 및 정비사업 등이 용도규제중심의 국토관리 기본틀을 훼손하였고 심지어 도시의 기형적 발전을 초래

- 각종 개발사업을 지원할 목적으로 지정하던 개별구역은 도시(군)기본계획, 관리계획, 지구단위계획 등에 흡수하여 개발계획이 사전에 수립된 후 개발 및 정비사업을 시행할 수 있도록 유도

◑ 국토계획법상 용도지역체계 개편

□ 원래 행위제한과 밀도규제가 따르는 지역지구제는 이미 시가화되었거나 시가화가 예상되는 지역에 대해서만 적용

□ 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하면서 기존의 용도지역·지구를 그대로 수용하였기 때문에 국토계획법에도 성격 및 기능이 유사한 용도지역이 혼재되어 있음으로

- 녹지지역(보전·생산·자연), 관리지역(생산·보전), 농림지역, 자연환경보전지역 등 비도시용지 및 녹지기능의 토지에 대한 용도지역을 중장기적 계획을 가지고 지속적으로 정비할 필요

◑ 국토이용관리 방식의 전환방안 모색

□ 계획적인 국토관리를 위해서는 현행 용도규제중심의 국토관리에서 서구와 같은 계획중심의 국토관리로 전환하는 것이 바람직하지만, 수십년간 익숙해진 용도규제중심의 관리방식을 일시에 전환하는 것은 여러 가지 사회적 혼란을 초래할 수 있기 때문에

- 당분간은 개발행위허가제와 기반시설부담제 등 계획중심의 국토관리기법들이 조기 정착될 수 있도록 하되, 용도규제중심의 국토관리를 계획중심의 국토관리 방식으로 전환해 나갈 수 있는 여건과 기반을 점진적으로 조성할 필요가 있음

<토지이용규제 합리화 추진방안의 기대효과>

□ 토지이용·개발·관리행위와 직접 연관된 각종 지역지구 및 지역지구에 적용되는 행위규제의 단순화·투명화·정보화와 규제체계의 효율성 확보에 기여함으로써

- 일반 국민의 토지이용·개발·관리과정에서 예측 가능성을 크게 제고할 수 있고, 지역지구제 관련 부처 및 관련 법률간의 조정·통합능력을 제고할 수 있으며

□ 토지이용규제 합리화 작업이 완료되는 2007년부터는 토지규제가 단순하고 알기 쉽게 정비되며, 자기 땅에 무슨 이용규제가 있는지 on-line상으로 바로 확인이 가능하여

- 정부에 대한 국민의 신뢰도가 높아지고 국가경쟁력을 한층 높이는 전환점이 될 것으로 기대됨

□ 다만, 토지이용규제의 단순화, 투명화, 정보화를 효율적으로 추진하기 위해서는 토지이용규제기본법(안)의 제정뿐 아니라 이를 토대로 개별 법률의 꾸준한 정비도 요구됨