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報 道 資 料

생 산 자	국토연구원 토지·주택연구실	책임연구원 崔赫宰	031)380-0276

	국토의 효율적 관리를 위한 농지이용관리제도 발전방향
1. 농업환경 변화와 농지이용 전망 □ 국내 농업환경 변화 □ 최근 농가인구가 급격히 감소하고 고령화되면서, 도·농간 소득격차가 심화됨에 따라 농촌의 활력이 크게 저하 - 농가인구 : (□90년) 666만명(15.5%) □ (2002년) 359만명(7.5%) - 65세 이상 인구비율 : (□90년) 11.5% □ (2002년) 26% - 도시근로자소득 대비 농가소득 : (□90년) 97.4% □ (2002년) 73% □ 젊은 층이 소득수준과 생활환경 및 교육·문화여건이 열악한 농촌정주를 기피하여 농촌인구 유출이 가속화 - 농촌지역의 공동화 및 유휴농지의 증가 우려 □ 국외 농업환경 변화 □ WTO 농업협상 및 쌀 재협상의 추진에 따라 향후 농산물시장의 개방 확대는 불가피할 것으로 전망 - 농산물시장 개방의 여파로 급격한 농업소득 하락 및 농업의 저성장 우려 □ 경쟁력을 잃은 농가의 영농포기 및 경작면적 축소로 유휴농지의 증가가 우려 - 현재 과잉생산 추세에 있는 쌀과 양념류 등 고관세작물의 재배면적 축소 불가피 □ 농업정책환경 변화 □ 농촌지역 활성화를 위한 생활환경 정비 및 농업인 복지증진 등과 관련한 농촌개발사업의 추진이 증대되는 가운데, 국토이용관리의 비효율 문제 발생 우려 - 유휴농지 증가로 국토 황폐화가 우려되는 한편, 농지전용수요와 농업진흥지역 해제압력이 증대되고, 농지의 분산전용 및 무계획적 개발이 야기될 가능성 다분 □ 이러한 상황에서 국토의계획및이용에관한법률(이하 □국토계획법□이라 함) 시행에 따라 농촌토지이용의 계획적·종합적 관리 필요성 증대 - 국토이용체계 안에서 농지의 다원적 활용 및 농촌난개발 방지 필요 □ 농지전용으로 인한 수혜집단과 농지규제에 따른 피해집단간의 형평성문제 발생 - 전용이익을 노린 투기수요 억제 및 농지규제를 받는 자의 상대적 박탈감 완화 필요

2. 농지이용관리제도의 문제점

□ 농지이용관리제도의 발전방향 모색을 위해 전문가·농업인 설문조사 실시

□전문가조사(□03.8):교수·연구원·공무원·공사·관련단체 임직원 등 총 320명                         (교수 22.8%, 연구원 21.3%, 공무원 45.3%, 공사 기타 10.6%)

□농업인조사(□03.11):농지관리위원 844명(50대 35.0%, 60대 34.8%, 40대 27.6%)

평균경작면적 : 6,708평, 평균소유면적 : 4,840평

□ 농촌공간에 대한 종합적 계획기능의 미흡

□ 도시(군)계획의 대상공간이 비도시지역으로 확대되었으나, 농촌공간에 대한 계획기능은 미흡

- 도시기본계획에서 대강의 농업발전방향을 정하고, 도시관리계획에서 농림지역 등을 지정하는 정도

□ 농지이용에 대해서는 농지이용계획이, 농촌공간에 대해서는 각종 정비계획이 수립되고, 농촌정비계획에 토지이용계획이 수반되지 않아 종합적·체계적인 농촌토지이용관리가 곤란

- 전문가의 62.8%가 계획체계를 통합·일원화하는 것이 바람직하다는 의견

□ 농지이용계획이 농업적 토지이용만을 대상으로 하는 까닭에 농촌지역의 종합적 토지이용관리에 한계

- 농업생산외 정주·산업·휴양·환경등 다양한 용도를 수용하는 농지용도구분 필요

- 전문가의 89.7%, 농업인의 82.0%가 농지의 다원적 활용을 인정

□ 농지이용구분의 불합리

□ 지대별 구분 중 농업보호구역은 불필요하므로 농업진흥구역과 통합해야 한다는 주장 제기

- 농업보호구역이 과다 지정된 데다가 행위제한이 느슨해 그 성격이 불분명한 것에서 기인

- 전문가 의견은 농업진흥구역과 농업보호구역의 통합이 40.0%, 현행 유지가 30.3%

□ 용도별 구분은 사실상 작목구분에 불과해 농지이용을 경직적으로 만드는 결과 초래

□ 용도구역에 대한 행위제한의 불합리

□ 행위제한과 농지전용허가 및 허가제한 등의 혼용으로 규제내용이 복잡하고 체계성 저하

- 농림지역, 농업진흥구역, 농업보호구역 안과 그 밖의 규제강도 역전 사례 발생

□ 생산관리지역에서 금지되는 휴게음식점이 더욱 엄격한 행위제한이 적용되어야 할 농업보호구역에서 3,000□ 미만이면 허용되는 사례 발생

□ 농업보호구역에 제한행위 열거방식을 채택함으로써 지정목적에 배치되는 행위 허용

- 축사·목욕탕·1,000□이하 공장 등이 허용되어 용수원 확보 및 수질보전 저해 우려

□ 농업진흥지역 지정면적의 조정 필요성 대두

□ 농업환경 변화로 경지면적 감소가 예상되므로 향후 농업진흥지역 확대보다 정비가 시급

- □04년 이후 경지정리와 신규간척이 중단될 경우 농업진흥지역의 연차적 축소 예상

□ 여건변화로 불합리해졌거나 생산기반이 정비되지 않은 농지에 대한 농업진흥지역 조정 필요

- 이들 농지에 대해 농업진흥지역 존치시 민원유발 및 정부지원효과 분산 우려

- 농업진흥지역의 유지에 대해 농업인의 50.3%는 규제에 대한 손실보상을, 27.8%는 영농규모화·집단화를 위한 대폭 지원을, 21.7%는 농업진흥지역 밖의 농지전용이익 환수를 주장

□ 우량농지의 전용

□ □96년 이후 2002까지 총 92,531ha의 농지가 전용되어 연평균 약 13,219ha가 감소

- 농업진흥지역 안 농지전용이 전체 전용면적의 약 22.1%를 차지

□ 소규모 분산전용에 의한 난개발 우려

□ 최근(2000∼2002년) 평균 전용규모가 0.18ha(약 547평) 정도로 소규모

□ 농지전용제도는 전용수요를 단편적·개별적으로 허용할 뿐, 계획적·집단적인 관리에는 한계

- 농지에 대한 타용도 개발수요 증대시 소규모 분산전용으로 인한 농촌난개발 우려

□ 국토계획법에도 농촌지역 소규모 개발수요의 계획적 관리수단이 미흡

- 제2종지구단위계획은 계획관리지역과 개발진흥지구만 대상으로 하며, 대상규모도 3만□ 이상

- 개발행위허가제 또한 개발수요에 단편적·개별적으로 대응하므로 계획적·집단적 관리에 한계

□ 농지조성비 부과수준의 과다

□ 전용농지의 기반투자 여부를 부과기준으로 하는데다가 부과방식이 정액식이어서 농지가격이 낮은 지역의 부담이 과중하여 민원을 야기

- 앞으로 유휴농지 증가시 대체농지 조성이라는 부과명분이 미약해질 것으로 예상

3. 농지이용관리제도의 향후 발전방향

□ 농촌 및 농지관련 계획체계의 정비

□ 농지관련계획과 농촌관련계획을 통합·일원화하여 종합적인 농촌공간계획체계를 정립

- 전국 차원에서 농어촌정비종합계획, 도는 농어촌정비기본계획을 수립

- 시·군은 농지이용계획과 각종 농촌정비계획을 통합한 (가칭)농어촌정비계획을 수립

- 농어촌정비계획은 도시(군)계획의 하위계획으로 농지용도구분과 농어촌정비사업계획을 내용으로 하고 읍·면은 이 계획에 따라 각종 정비사업을 실시

□ 농지에 대한 용도구분의 개편

□ 농업적·비농업적 이용을 포괄하여 농촌토지이용을 종합적으로 관리하도록 용도구분을 개편

- 농지전용을 집단적으로 유도하고 종합적·계획적으로 관리하기 위해 계획체계 안으로 수용

- 소규모 전용을 집단화하고 농지의 다원적 기능을 수용하는 정도의 기본적인 용도구분이 바람직

□ 이들 용도구분을 각 시·군이 지역특성에 따라 선택적으로 지정토록 하여 융통성 있게 운영

□ 농지용도구분에 대한 행위제한의 설정

□ 일차적으로 농지용도구분별로 행위제한을 설정·적용하여 새로 정비되는 계획 및 보전체계의 실효성을 확보

- 현재 행위제한이 적용되는 농업진흥지역 안은 물론, 그밖에 대해서도 행위제한을 신설

□ 행위제한 방식은 허용행위 열거방식을 채택, 허용행위 범위는 누적식으로 설정, 허용행위 유형은 기본적으로 건축법 시행령상의 □용도별 건축물의 종류□를 원용

- 현재 일부 적용하고 있는 면적규제방식을 용도규제방식으로 전환

- 농촌지역에 특유한 농촌관련시설을 건축물 종류에 추가·보완

□ 농업진흥구역 안은 농업인의 소득 및 편익 증진을 위해 허용행위를 확대

- 농산물판매시설, 농업인단체의 공동편의시설 등을 허용

□ 농업보호구역 안은 농업환경보호에 충실하게 환경오염 발생정도를 감안하여 행위제한을 조정

- 농업진흥구역내 허용행위 외에 농촌휴양시설 등 오염발생이 경미한 시설은 허용하나, 농업진흥구역내 허용행위 중에서도 목욕탕·축산업시설 등은 제한

□ 농지전용제도의 개편

□ 농지용도구분별 행위제한을 통과하는 경우에 한해 이차적으로 전용규제를 적용

- 행위제한 규정에 저촉되지 않더라도 농지전용시는 전용허가를 받도록 함

□ 농지전용의 허가기준을 농지용도구분의 성격에 따라 각각 구체적으로 설정

- 농업진흥지구·농업보호지구는 우량농지보전 및 농업환경보호 위주로 허가기준 설정

- 그 밖의 용도구분에서는 주변 자연환경·경관·향토문화적 가치훼손 여부 등 검토

- 농지법령상의 허가기준 외에 지역특성에 따라 시·군 조례로 세부기준을 정할 수 있도록 함

□ 농지전용허가를 받은 경우 국토계획법의 개발행위허가를 받은 것으로 의제

□ 농업진흥지역의 조정

□ 농업진흥구역을 생산기반이 정비된 우량농지 중심으로 조정하고, 농업진흥구역에서 해제되는 농지 및 농업진흥구역 밖의 우량농지는 생산관리지역으로 편입

- 농지실태조사를 도시관리계획 수립과 연계함으로써 농업진흥지역과 농림지역의 부합을 도모

□ 농업보호구역을 지정목적에 부합하도록 저수지·농수로 등 농업부대시설 위주로 조정

- 2002년 현재 173천ha(15.1%)에서 상당면적이 축소될 것으로 예상

□ 농업진흥지역으로 유지되는 우량농지는 소득보전조치 등 집중지원으로 농지소유자의 반발 해소

- 소요재원의 일부는 농지전용으로 인한 전용이익의 환수를 통해 조달

□ 농지조성비제도의 기능전환

□ 농지조성비를 (가칭)농지개발부담금으로 개편하여 그 기능을 대체농지 조성에서 전용이익 환수로 전환

- 부과방식을 농지조성원가를 기초로 한 정액식에서 공시지가를 기준으로 한 정률식으로 전환

- 전문가들도 농지조성비를 전용이익 환수기능으로 전환해야 한다는 의견이 42.2%로 다수

□ 이를 통해 농지전용이익을 얻는 자와 농지규제손실을 입는 자 간의 형평성 도모

- 규제가 해제되지 않는 농지소유자의 상대적 박탈감을 완화하여 규제의 실효성 제고

□ 우량농지의 보전을 위한 집중적인 지원에 소요되는 재원조달에 기여

- 부담금 수입을 영농규모화사업 및 우량농지에 대한 지원자금으로 활용

□ 경작기간, 보유기간 등 일정한 요건을 갖춘 농업인에 대해서는 부담금을 감면하여 농민반발을 방지하고 농촌활력 증진을 도모