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보 도 자 료

생 산 자	국토연구원 지역·도시연구실	책임연구원 車美淑	031) 380-0190

	지역발전을 위한 거버넌스체계 구축 및 운용방안
□ 문제의 제기 □ 중앙정부 주도에 의한 지역발전 추진방식의 비효율성과 조정·연계 미흡 - 1994년 지방자치제의 실시이래 10여년이 지났음에도 불구하고 지역발전시책 및 사업 추진에 있어서 여전히 중앙정부 주도로 분권화에 대한 대응 미흡 - 중앙정부 부처단위의 개별적·부문별 추진방식으로 지역발전시책간 조정·연계 미흡과 이에 따른 중복투자 및 비효율성 초래 □ 세계화·분권화의 진전에 대응하여 기존 지역발전 추진체계의 정비 필요 - 기존의 정부주도적(government) 추진방식에서 탈피하여, 지역발전을 위한 협력적 추진체계로서 거버넌스(governance) 접근방식의 도입방안 모색 제시 □국토연구원은「지역중심의 분권형 국토발전전략 수립」을 위해 3개 연구 수행 ① 자립적 지역발전을 위한 지역단위 설정연구(공간적 측면) ② 지방분권 실태와 중앙정부 기능의 지역화방안 연구(기능적 측면) ③ 지역발전을 위한 거버넌스체계 구축 및 운용방안 연구(제도적 측면) □ 본 보도자료는 상기 연구(③)의 수행 내용 가운데 우리나라의 지역발전시책 추진 및 운영실태의 문제점, 분권화시대의 지역발전 추진체계 및 조직정비 대안을 중심으로 실시한 조사결과에 의거하여 작성함 1. 우리나라의 지역발전시책 추진체계와 운영실태 분석 □ 분석대상 및 범위 □ 중앙정부 부처간 연계·운영실태 - 지역발전시책 추진관련 13개 중앙정부 부처의 업무분장분석, 지역발전사업(시책) 유형별 추진실태 분석 □ 중앙정부 지역실행조직의 지역내 연계·운영실태 - 산업자원부(중기청), 건설교통부의 소속·산하·유관단체 등 지역실행조직을 대상으로 지역내 연계·협력적 운영실태를 심층면담과 설문조사 수행(동남권,중부권, 서남권 소재 지역실행조직 372개소 배포, 응답·분석대상기관 119개소)

□ 중앙정부 수준의 지역발전 추진체계와 운영실태

□ 중앙정부 부처별 추진방식으로 중복투자와 연계·조정 미흡

- 낙후지역개발사업 추진사례: 행정자치부는 도서종합개발사업, 오지종합개발사업, 접경지역지원사업, 소도읍육성사업, 농어촌주거환경개선사업, 아름마을가꾸기사업 추진; 농림부는 농어촌정주권개발사업과 문화마을 조성사업 추진; 건설교통부는 특정지역 개발사업과 개발촉진지구 개발사업 추진

- 그러나 이들 유사시책들이 한정된 재원 하에서 중앙정부 부처에 의해 산발적으로 추진됨에따라 실질적인 지역발전효과로 이어지기 곤란한 실정

·2002년도 중앙정부의 사업당 지원규모를 보면, 개발촉진지구사업은 개소당 평균 11.8억원, 도서개발사업은 개소당 평균 10.5억원, 농어촌정주권개발사업은 개소당 평균 2.8억원 등 소규모로 실질적인 지역발전효과를 기대하기 곤란함

□ 중앙의존적인 지역발전 추진방식과 중앙-지방간 정책파트너십 취약

□ 지역발전시책 추진에 있어서 지역(공간)통합적인 관점 결여

- 중앙정부 부처간 중복성은 말할 것도 없고, 동일 부처가 추진하는 시책의 경우도 지역통합적 인식 결여로 상호연계와 조정 미흡에 따른 비효율성 야기

·산업자원부의 지역산업진흥시책(제1단계) 추진사례: 동일 사업지역 내에서 각 단위사업의 전담기관이 상이하고, 기존의 유관기관과 별도로 운영되는 등 지역내 산학연과 기관간 연계·협력 미흡한 것으로 평가됨

·지역내 인프라 구축사업 추진사례: 군장산업단지 인입철도 건설 등

□ 지역단위의 지역발전 추진체계와 운영실태

□ 지역내 지역발전 추진주체간 조정·연계 및 파트너십 저조

- 중앙정부 지역실행조직 대상의 설문조사에 의하면, 지역내 업무수행과 관련해 지역내 여타기관들과의 조정이나 연계 미흡으로 곤란을 겪은 경험이 있다고 응답한 기관이 전체의 절반정도(47.9%)에 달하며

- 지역내 조정이나 연계미흡으로 겪는 주요 애로사항은 사업추진 예산 및 추가비용소요(41.1%), 사업추진 시기지연(25.0%), 사업추진 자체의 불가능(16.1%), 사업내용변경(12.5%) 등으로 응답

□ 지역발전시책을 전략적으로 추진할 지역단위의 지역발전 전담기구 부재

- 전세계적으로 지역 혁신역량 강화를 위해 지역발전시책의 조정촉진 및 지역 경쟁력 강화를 전략적으로 추진할 지역발전전담기구(RDA) 역할이 커지고 있으나,

- 우리나라는 지역발전시책을 조정·연계하는 네트워크 관리자(network manager) 역할을 수행할 추진주체가 부재한 실정

2. 분권화시대의 지역거버넌스체계 구축을 위한 추진조직 정비대안 검토

□ 분석대상 및 조사방법

□ 분권화시대의 지역발전 거버넌스체계 구축을 위해 중앙 및 지역 단위의 지역발전 추진조직 정비대안 검토

- 분권화시대의 지역거버넌스체계(협력적 지역발전 추진체계)를 구축하기 위해서는 거버넌스체계를 구성하는 주요 추진조직의 정비와 개선 선행

□ 중앙정부 부처, 중앙정부 지역실행조직 정비, 지역발전 전담기구 설치대안에 대한 의견수렴 위해 관련공무원과 전문가 261명 대상의 설문조사(분석대상 134명)

□ 주요 분석결과

□ 중앙정부 부처수준의 지역발전 추진조직 정비

- 전문가 조사에 의하면, 중앙정부 수준의 지역발전시책 추진체계의 정비 필요성에 대해 응답자의 91.6%가 정비가 필요한 것으로 응답

- 중앙정부 부처수준의 추진조직 정비대안은 ① 중앙정부 관련부처간 상설협의체 ② 중앙정부내 지역발전 전담부처의 지정·신설 대안의 모색이 가능

·전문가 조사에 의하면, 중앙정부 수준의 지역발전시책 추진체계의 바람직한 정비대안으로 지역발전 전담부처 신설(39.5%), 지역발전 전담 및 주무부처의 지정 운용(21.0%), 대통령 직속의 위원회 설치(19.4%), 관련부처간 상설협의체 설치(18.5%)의 순으로 응답

- 부처간 조정·연계, 중앙-지방간 협력, 정책추진 효율성 차원에서 지역발전 전담부처형 바람직하나, 현실적 도입가능성 차원에서 부처간 상설협의체 운용용이

·국가균형발전특별법에 의거한 대통령 자문기구인 국가균형발전위원회가 협력적 거버넌스 역할을 제대로 추진하기 위해서는 현행 자문기능 이외에 의결기능, 예산배정권 등 실질적인 조정·연계 강화를 위한 기능 강화

□ 중앙정부 지역실행조직의 정비

- 중앙정부는 부처별로 지역단위 사업수행을 위해 소속·산하·유관기관 등을 설치하여 직접 운영(산업자원부    개소, 건설교통부    개소 등)

- 중앙정부 지역실행조직의 정비대안으로 ① 중앙정부 지역실행조직간 상설협의체 ② 중앙정부 지역발전통합청 설치 대안을 제시

□중앙정부 지역발전통합청은 영국의 GOR(Government Office of the Region), 일본의 지방청(지역발전부) 구상과 유사한 제도임

- 단기적으로는 현실적 도입가능성 등 차원에서 중앙정부 지역실행조직간 상설협의체 운영이 바람직하나, 장기적으로 중앙정부 지역발전통합청의 설치운영 필요

·전문가 조사에 의하면, 중앙정부 지역발전통합청 설치 구상에 대해 응답자의 46.9%가 반대, 46.2%가 찬성하는 것으로 나타났으며, 현행 특별지방행정기관을 폐지하자는 응답이 전체의 2/3를 차지하고, 폐지이후는 중앙 및 지방자치단체로 기능을 배분하자는 의견이 높게 나타남

·지역발전통합청 설치를 가정할 경우, 통합대상에 포함가능한 정부부처 기능은 건설교통부(27.0%), 산업자원부 및 중소기업청(21.4%), 행정자치부 14.8%, 기획예산처 7.7%의 순으로 응답함

□ 지역발전 전담기구의 설치대안

- 전세계적으로 지역발전 추진의 전략화와 지역발전 전담기구(RDA:Regional Development Agency)의 운용이 현저하게 나타나는 경향임

·전문가 조사결과, 응답자의 67.2%가 우리나라에서 지역발전 전담기구의 설치가 필요하다고 나타났음. 한편, 주요 수행기능으로는 지역발전 추진기관간 조정·네트워크 관리기능(33.7%), 지역발전시책 및 사업 기획기능(30.5%), 지역발전시책 및 사업추진을 위한 재정지원(16.9%)의 순으로 응답함

- 지역발전 전담기구의 조직형태 대안으로는 ① 중앙정부 지역실행조직 주도형 지역발전 전담기구 ② 광역자치단체 주도형 지역발전 전담기구 ③ 비정부기구 및 민관협력형 지역발전 전담기구 설치대안 제시

·전문가 조사결과, 지역발전 전담기구의 형태로는 단기적으로는 중앙과 광역자치단체로 구성된 지역발전기구(23.4%), 중앙정부 및 지역실행조직간 협의체(20.2%), 특별지방행정기관 통합청(17.7%), 광역자치단체 산하의 지역발전기구(17.7%) 등 정부주도형 지역발전 전담기구 형태를 선호하는데 비해,

·장기적으로는 지방자치단체-기업-주민으로 구성된 지역발전기구(32.0%), 중앙-광역자치단체로 구성된 지역발전기구(15.6%), 지방자치단체-기업-주민으로 구성된 지역발전협의체(14.7%), 광역자치단체 산하의 지역발전기구(12.3%) 등 지역내 민관협력 및 비정부기구에 의해 지역발전 전담기구 형태를 선호

3. 정책적 시사점 및 제언

□ 지역발전을 위한 협력적 추진체계 구축을 위해서는 기존의 수직적, 중앙정부 주도적 지역발전 추진조직의 정비가 선행되어야 하며,

□ 이와함께 중앙-지방정부간 기능의 재조정, 수평적 협력문화 형성을 위한 제도적 노력의 동시수행 필요

- 중앙정부 기능의 지역화 및 내부적 기능이양체계 정비, 중앙-지방정부간 지역발전투자협약제 등 계획계약제도 시행, 예산지원 및 편성절차 개선 등 필요

- 지역내 협력적 거버넌스 역량기반 구축 및 혁신역량 강화 노력

< 참고자료 >

□ 산업자원부, 중소기업청, 건설교통부 등 지역발전관려 중앙정부의 소속·산하 및 유관단체 등 지역실행조직 대상 조사: 현행 지역내 추진체계의 연계.운영실태 파악

표1. 지역내 유사기능을 수행하는 중앙정부 관련기관 유무(지역실행조직 대상의 조사결과)

(단위: 개소, %)

구분	중부권	동남권	서남권	계
없다	12(46.2)	24(40.7)	17(50.0)	53(44.5)
1~2개소	5(19.2)	24(40.7)	8(23.5)	37(31.1)
3~4개소	5(19.2)	5(8.4)	7(20.6)	17(14.3)
5개소이상	4(15.4)	6(10.2)	2(5.9)	12(10.1)
합계	26(100.0)	59(100.0)	34(100.0)	119(100.0)

표2. 지역내 타 기관과의 조정·연계미흡으로 곤란한 경험(지역실행조직 대상의 조사결과)

(단위: 개소, %)

구 분	중부권	동남권	서남권	합계
없 다	10(41.7)	32(55.2)	19(55.9)	61(52.6)
있 다	14(58.3)	26(44.8)	15(44.1)	55(47.4)
합 계	24(100.0)	58(100.0)	34(100.0)	116(100.0)

표3. 지역내 타 기관과의 조정·연계미흡에 따른 곤란한 내용(지역실행조직 대상의 조사결과)

(단위: 개소, %)

구 분	중부권	동남권	서남권	합계
사업추진자체 불가능	3(20.0)	4(15.4)	2(13.3)	9(16.1)
사업추진시기 지연	3(20.0)	6(23.1)	5(33.3)	14(25.0)
사업추진예산 및 추가비용 소요	6(40.0)	9(34.6)	8(53.4)	23(41.1)
사업내용 변경	2(13.3)	5(19.2)	-	7(12.5)
기 타	1(6.7)	2(7.7)	-	3(5.3)
합 계	15(100.0)	26(100.0)	15(100.0)	56(100.0)

□ 지역발전관련 공무원 및 전문가 대상의 주요 조사: 지역발전 추진체계 정비대안 모색

표4. 중앙정부의 지역발전시책 추진체계 정비필요성(전문가 대상의 조사결과)

(단위: 명, %)

구 분	공무원	전문가	계
매우 필요하다	26(56.5)	56(65.1)	82(62.1)
다소 필요하다	13(28.3)	26(30.2)	39(29.5)
그다지 필요하지 않다	6(13.0)	3(3.5)	9(6.9)
전혀 필요하지 않다	1(2.2)	1(1.2)	2(1.5)
합 계	46(100.0)	86(100.0)	132(100.0)

표5. 중앙정부 지역발전시책 추진의 효율성 제고를 위한 개선방안(전문가 대상의 조사결과)

(단위: 명, %)

구 분	공무원	전문가	계
지역발전 전담부처의 설치	24(52.2)	28(32.6)	52(39.4)
대통령직속 위원회 설치	4(8.7)	22(25.6)	26(19.7)
지역발전 관련부처간 상설협의체 설치	5(10.8)	19(22.1)	24(18.2)
주무부처의 조정 및 지원기능 강화	12(26.1)	16(18.6)	28(21.1)
개선필요성 없다	1(2.2)	-	1(0.8)
기 타	-	1(1.1)	1(0.8)
합 계	46(100.0)	86(100.0)	132(100.0)

표6.특별지방행정기관의 정비대안(전문가 대상의 조사결과)

(단위: 명, %)

구분	공무원	전문가	계
폐지후 중앙부서가 모든 기능 수행	-	-	-
폐지후 중앙과 지방으로 기능배분	18(39.1)	28(32.9)	46(35.1)
폐지후 지자체로 기능배분	15(32.6)	21(24.7)	36(27.5)
유지하면서, 중복기능은 지자체로 선별이양	9(19.6)	13(15.3)	22(16.8)
통합하여 중앙정부 지역발전 업무수행	1(2.2)	18(21.2)	19(14.5)
독립적□자율적인 지역발전기구로 전환	1(2.2)	5(5.9)	6(4.6)
기타	2(4.3)	-	2(1.5)
합계	46(100.0)	85(100.0)	131(100.0)

표7.지역발전통합청의 설치구상 의견(전문가 대상의 조사결과)

(단위: 명, %)

구분	공무원	전문가	계
매우 찬성	2(4.3)	8(9.5)	10(7.7)
찬성	17(37.0)	33(39.3)	50(38.5)
반대	19(41.3)	24(28.6)	43(33.1)
매우 반대	4(8.7)	14(16.7)	18(13.8)
잘 모르겠다	4(8.7)	5(5.9)	9(6.9)
합계	46(100.0)	84(100.0)	130(100.0)

표8.지역발전 전담기구의 설치 필요성(전문가 대상의 조사결과)

(단위: 명, %)

구분	공무원	전문가	계
매우 필요하다	7(15.2)	12(14.1)	19(14.5)
필요하다	26(56.5)	43(50.6)	69(52.7)
그다지 필요하지 않다	10(21.8)	24(28.2)	34(26.0)
전혀 필요없다	2(4.3)	5(5.9)	7(5.3)
잘 모르겠다	1(2.2)	1(1.2)	2(1.5)
합계	46(100.0)	85(100.0)	131(100.0)

표9.지역발전 전담기구의 중점 수행기능 (전문가 대상의 조사결과)

(단위: 명, %)

구분	공무원	전문가	계
지역발전시책 및 사업기획	27(30.0)	45(30.2)	72(30.1)
지역발전 추진기관간 조정 및 네트워크 관리	29(32.2)	53(35.6)	82(34.3)
지역발전 시책 및 사업집행	5(5.6)	13(8.7)	18(7.5)
시책 및 사업추진을 위한 재정지원	18(20.0)	23(15.4)	41(17.2)
시책 및 사업추진을 위한 정보·컨설팅서비스	11(12.2)	15(10.1)	26(10.9)
합계	90(100.0)	149(100.0)	239(100.0)

표10.지역발전 전담기구의 바람직한 조직형태(단기적 도입가능형태) (전문가 대상 조사결과)

(단위: 명, %)

구분	공무원	전문가	계
중앙정부 및 지역내 소속·산하기관간 협의체 설치	9(20.0)	16(20.3)	25(20.2)
특별지방행정기관 통합청 설치	8(17.9)	14(17.7)	22(17.7)
지역발전전담기구로 전환된 광역자치단체	2(4.4)	6(7.6)	8(6.5)
광역자치단체 산하의 지역발전전담기구	13(28.9)	9(11.4)	22(17.7)
지역단위 공사를 통합한 지역종합개발공사 설치	2(4.4)	3(3.8)	5(4.0)
중앙과 광역자치단체로 구성된 지역발전전담기구 설치	10(22.2)	19(24.0)	29(23.4)
자치단체, 지역기업, 주민구성 지역발전전담기구 설치	-	4(5.1)	4(3.2)
자치단체, 지역기업, 주민으로 구성된 지역발전 협의체 설치	1(2.2)	8(10.1)	9(7.3)
합계	45(100.0)	79(100.0)	124(100.0)

표10.지역발전 전담기구의 바람직한 조직형태(장기적 도입가능형태)(전문가 대상의 조사결과)

(단위: 명, %)

구분	공무원	전문가	계
중앙정부 및 지역내 소속·산하기관간 협의체 설치	2(4.5)	4(5.1)	6(4.9)
특별지방행정기관 통합청 설치	4(9.1)	4(5.1)	8(6.6)
지역발전전담기구로 전환된 광역자치단체	3(6.8)	12(15.4)	15(12.3)
광역자치단체 산하의 지역발전전담기구	8(18.2)	4(5.1)	12(9.8)
지역단위 공사를 통합한 지역종합개발공사 설치	4(9.1)	-	4(3.3)
중앙과 광역자치단체로 구성된 지역발전전담기구 설치	8(18.2)	11(14.2)	19(15.6)
자치단체·지역기업·주민구성 지역발전전담기구 설치	11(25.0)	28(35.9)	39(32.0)
자치단체·지역기업·주민으로 구성된 지역발전협의체 설치	4(9.1)	14(17.9)	18(14.7)
기타	-	1(1.3)	1(0.8)
합계	44(100.0)	78(100.0)	122(100.0)