報 道 資 料

생 산 자	국 토 연 구 원	연구위원 정희남	031) 380-0266

	토지이용규제 합리화방안 추진전략을 위한 정책토론회
□ 목 적 : 지역지구제의 현황과 문제점에 대한 진단을 통하여 합리적 토지이용규제를 위한 정책제언 및 향후 단·장기적 제도운영 방향 제시 □ 일 시 : 2003년 9월 16일 (화) 15:30 ∼ 18:00 □ 장 소 : 전경련회관 대회의실(3층) □ 주 최 : 국토연구원 □ 후 원 : 국무조정실 □ 발 표 : □ 발표주제 :『토지이용규제 합리화방안 추진전략』 □ 발 표 자 : 鄭希男 연구위원(국토연구원) □ 토 론 : □ 토론사회자 : 黃熙淵 교수 (충북대학교 도시공학과) □ 토론자(가나다순) : 金鐘甫 교수 (중앙대학교 법학과) 柳海雄 연구실장 (한국감정평가연구원) 邊柱大 과장 (환경부 국토환경보전과) 鄭完大 과장 (건설교통부 도시정책과) 鄭泰容 심의관 (법제처 행정법제국) 崔炅煥 논설위원 (한국경제신문) 崔莫重 교수 (서울대학교 환경대학원) 崔文洙 단장 (한국토지공사 국토정책기획단)

우리나라의 토지이용 규제제도 현황

□ 우리나라는 계획중심으로 국토를 관리하고 있는 서구와 달리 지역지구제를 중심으로 국토를 관리해 오고 있음

-  2002년 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법) 제정시 계획중심의 국토관리기법이 확대·도입되었지만, 당분간 지역지구제가 국토관리의 기본틀로 유지될 전망

□ 현재 국토공간에 일정한 구획이나 범위를 설정하는 지역지구(지역, 지구, 구역, 권역, 단지 등)는 112개 법률에 의한 315개가 있으며, 이를 13개 중앙부처가 관리하고 있음

- 국토계획법에 의한 용도지역·지구·구역이 69개, 개별법률에 의한 개별구역이 246개

- 수면과 공중의 이용에 관한 지역지구를 제외할 경우, 토지이용과 관련이 있는 지역지구는 72개 법률에 의한 149개이며, 이중 직접적인 토지이용 행위규제가 있는 것은 60개 법률에 의한 121개임

지역지구 지정 현황

□ 지역지구의 지정권자가 중앙정부, 지방정부, 기타 관리청 등으로 매우 다양할 뿐 아니라 지역지구 지정 후 지속적인 사후관리가 미흡하여 종합적인 지정실적을 파악하기가 어려운 실정이지만,

□ 조사가능한 82개 법률에 의한 128개 지역지구의 지정면적은 564,896□로서, 국토면적 99,774□의 566%에 달하여 한 필지당 평균 5.7개의 지역지구가 지정되어 있는 실정임

- 국토계획법에 의한 용도지역·지구·구역의 지정면적 105,841□, 개별법률에 의한 개별구역 지정면적 459,055□

- 직접적인 토지이용 행위규제가 있는 지역지구의 지정면적은 305,968□로서, 한 필지당 평균 3.0개의 지역지구가 지정된 실정임

□ 지역지구의 중첩 및 상충지정 현황을 확인하기 위하여 토지정보관리체계사업(LMIS)이 완료된 12개 시·군을 대상으로 GIS분석기법을 통해 조사한 결과

- 지역지구가 수도권에 평균 3.3개, 비수도권에 평균 1.9개 지정되어 수도권에서 지역지구의 중첩지적이 현저하게 나타났는데, 이것은 수도권에는 수도권정비계획법상 각종 권역과 대부분 군사시설보호구역이 지정되기 때문인 것으로 보임

- 지자체별로는 수도권내 양주군이 평균 3.6개로 가장 많고, 전주시가 평균 1.2개로 가장 적으며, 비수도권 중에서는 진해시가 평균 2.9개로 가장 많은 것으로 나타남

- 특히 양주군에서는 전체 면적의 14%인 43.4□에 5개 이상의 지역지구가 중첩 지정되어 토지이용 행위규제가 과다하게 적용되는 지역이 상당한 것으로 조사됨

- 토지정보관리체계사업이 완료되지 않아 이번 조사에 포함되지 않은 광주시, 양평군 등의 지자체는 팔당상수원 수계와 접해 있기 때문에 이보다 더욱 과다한 토지이용 행위규제가 있을 것으로 추정됨

※ 사례조사 지역 : 경기 양주군·오산시, 강원 춘천시·홍천군, 충북 진천군, 충남 금산군, 전북 전주시·순창군, 경북 경산시, 경남 진해시·고성군

제도 운영상 문제점

◑ 토지이용 계획체계의 혼란

□ 국토계획법 제정시 다른 법률에 의한 지역지구를 지정할 경우 건교부장관과 사전 협의 및 승인을 받도록 의무화함으로써, 국토계획법을 기본으로 하는 토지이용계획체계의 제도적 기반은 구축되었으나

- 일부 개별법률에 □다른 법률에 우선한다□ 등의 우선규정을 명시하고, 산림과 농지 등 일부 개별구역에 관한 행위규제를 개별법률에 위임함으로써 토지이용 행위규제체계와 토지이용 계획체계에 상당한 혼란이 남아있음

◑ 지역지구 지정절차상의 비합리성

□ 각종 지역지구의 구역경계는 정책목적을 달성할 수 있는 범위 내에서 객관적·합리적 기준과 원칙에 따라 지정되는 것이 바람직하지만

- 객관적·합리적 기준과 원칙 없이 행정편의에 따라 각종 지역지구를 지정함으로써 지역지구가 과다 또는 과소하게 지정되는 경우가 있으며, 이 때문에 공익목적을 달성하기에도 어려울 뿐 아니라 토지소유자의 민원을 유발하는 원인이 되기도 함

□ 지역지구는 사유재산권을 제한하는 행위규제를 수반하기 때문에 토지소유자가 자기 토지에 어떤 지역지구가 지정되었고 어떤 행위규제가 있는지 명확히 알 수 있어야 하지만

- 현행 개별구역 중에는 행정편의만 앞세워 지적고시 없이 지역지구를 지정하거나 지적고시 절차가 제도화되지 않는 경우도 있기 때문에, 정확한 구역경계를 파악할 수 없어 토지관리 및 이용에 불편을 초래하고 정확한 지정현황 파악마저 제한되고 있음

□ 지역지구 지정과정에서 공익과 사익간의 갈등을 조정하고 정책의 공감대를 형성하기 위해서는 토지소유자에게 정책목표 및 지정 필요성 등을 설명하고 주민의 협조와 이해를 구할 수 있는 민주적인 절차가 필요하지만

- 상당수의 지역지구 관련법에서 지역지구 지정과정에 토지소유자와 주민의 의견을 수렴할 수 있는 제도적 절차가 마련되지 않아, 일방적으로 구역을 지정하는데 따른 토지소유자의 반발 및 민원이 일어나고 있음

◑ 행위규제 내용의 불투명성

□ 지역지구의 중복지정으로 인한 복잡한 행위규제 및 각종 예외규정의 허용 등으로 토지소유자가 자기 토지에서 어떠한 행위를 할 수 있는지를 정확하게 파악하는 것이 사실상 어렵고, 담당 공무원조차 정확한 토지이용 행위규제 내용을 파악하기 힘든 실정임

- 현재 행위규제내용을 확인할 수 있는 방법으로서는 □토지이용계획확인서□가 있지만, 이것 역시 도시관리계획, 농지, 산림 등 10개 분야 33개 지역지구 지정사실만을 확인할 수 있고 개발행위 및 건축행위 가능여부 등에 대한 상세한 규제내용 확인은 불가능함

- 또한 행위규제가 필요함에도 관련법률에 행위규제 내용이 명시되지 않는 지역지구가 있는 반면, 지정목적은 유사하나 규제내용에 있어서는 서로 상이한 지역지구가 있는 등 제도적 보완이 요구되는 지역지구도 존재하고 있음

◑ 사전·사후 조정평가 기능의 미흡

□ 이미 있는 유사한 기능의 지역지구를 수정·보완할 경우 개별법 및 제도의 고유한 정책목적을 달성할 수 있음에도, 부처간 사전협의가 미흡하고 행정편의적인 접근으로 새로운 지역지구의 신설에만 의존하기 때문에

- 지정 목적과 성격이 유사한 지역지구가 복잡하게 혼재하여 국민의 토지이용규제에 대한 불신과 불편을 가중시키고 행정의 효율성을 저하시키는 결과를 초래하게 됨

□ 지역지구 지정 및 관리 주체가 서로 달라 지역지구 지정 이후에 지속적인 사후관리가 제대로 이루어지지 않아 정확한 지정실적 파악마저 어려운 경우가 많으며,

- 주변여건의 변동사항 등을 제때 반영하지 않은 채 기존 지역지구를 그대로 유지하는 등 불합리한 지역지구제 운영으로 토지소유자의 불편이 가중

지역지구제 개선방안

<단기적 과제>

◑ 지역지구제의 체계성 강화

□ 토지이용계획체계의 근간을 국토계획법에 두고, 군사목적 등 특별한 경우를 제외하고는 국토계획법상 용도지역에 위배되는 개별구역의 지정을 원칙적으로 금지하고, 개별구역 지정이 불가한 경우에는 사전에 용도지역 등을 변경한 후 지정하도록 유도

- 현행 개별법률에 국토계획법상 용도지역 등에 상관없이 구역지정이 가능하도록 되어 있는 제반 규정들은 재조정할 필요가 있음

◑ 지역지구 지정절차상의 합리성 제고

□ 지역지구 지정으로 인한 토지소유자의 피해를 최소화하고 구역범위의 과다·과소 지정의 논란을 해소하기 위하여 관련법에 구역경계에 대한 객관적·합리적 기준과 원칙을 명시하도록 하고, 토지이용계획 등 구역범위가 포함된 관련계획을 사전에 수립한 후 지역지구를 지정할 수 있도록 의무화할 필요가 있음

- 다만, 개발관련 지역지구는 개발사업 및 정비사업의 원만한 시행을 지원하기 위한 것으로서 대개의 경우 한시적으로 지정·관리되기 때문에 예외를 인정할 필요가 있음

□ 지역지구 지정시 예측가능성을 제고하고 정확한 구역경계를 알 수 있도록 지적고시를 의무화할 필요가 있음

- 행정구역 단위로 지정되는 등 지적고시가 꼭 필요하지 않은 경우에는 예외를 인정할 필요가 있음

□ 지역지구 지정과정에서 이해 당사자인 토지소유자와 주민의 의견을 반영할 수 있도록 주민의견 수렴절차를 제도화할 필요성도 있음

◑ 행위규제 내용의 투명성 제고

□ 지역지구제에 대한 일반국민의 불만은 지역지구 지정 그 자체보다 지역지구 지정으로 인해 유발되는 각종 행위규제 내용을 정확하게 파악하기 어렵다는데 있기 때문에

- 각종 개발행위나 건축행위의 가능여부 등 토지이용에 관한 행위규제 내용을 필지별로 쉽게 알 수 있도록 행위규제내용의 DB화를 추진하여 행위규제의 투명성을 제고해야 함

◑ 사전·사후 조정평가 기능 강화

□ 특정한 정책목적을 달성하기 위해 지역지구 지정이 불가피할 경우에도, 새로운 지역지구를 신설하기에 앞서 기존에 있는 유사 지역지구를 수정·보완할 수 있는지를 사전에 협의할 수 있는 사전 조정평가기능을 강화해야 할 것임

□ 현재 지정되어 있는 각종 지역지구에 대한 실태조사를 실시하고, 토지적성평가제도를 활용하여 객관적·합리적 기준으로 지역지구 지정구역을 재조정할 필요가 있음

- 아울러 지역지구에 대한 사후평가를 주기적으로 실시하여 구역지정 이후의 여건변화를 지속적으로 반영할 수 있도록 지역지구제 운영에 대한 일몰제 도입이 요구됨

<중기적 과제>

◑ 유사 지역지구의 통합·정비

□ 지역지구 중에는 소관부처, 지정권자, 행위규제 내용 및 각종 지원사항 등에서 다소의 차이가 있더라도, 구역지정 목적 및 성격 등 정책목표가 유사한 지역지구 제도의 중첩 운용은 행정의 비효율성과 토지이용에 불편함을 유발할 수 있음으로

- 지역지구제의 단순화·투명화를 유도할 수 있도록 국토계획법상 용도지역 등과 성격이 유사한 개별구역은 국토계획법상 용도지역·지구로 통합·정비하고

- 국토계획법상 용도지역지구로 통합·정비가 불가능한 유사 지역지구는 개별법률간 통합·정비를 추진해나갈 필요가 있음

<장기적 과제>

◑ 국토이용관리 방식의 전환

□ 계획적인 국토관리를 위해서는 현행 용도규제중심의 국토관리에서 서구와 같은 계획중심의 국토관리로 전환하는 것이 바람직하지만, 수십년간 익숙해진 용도규제중심의 관리방식을 일시에 전환하는 것은 여러 가지 사회적 혼란을 초래할 수 있기 때문에

- 당분간은 개발행위허가제와 기반시설부담제 등 계획중심의 국토관리기법들이 조기 정착될 수 있도록 하되, 용도규제중심의 국토관리를 계획중심의 국토관리 방식으로 전환해 나갈 수 있는 여건과 기반을 점진적으로 조성할 필요가 있음

◑ 국토계획법상 용도지역체계 개편

□ 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하면서 기존의 용도지역·지구를 그대로 수용하였기 때문에 국토계획법에도 성격 및 기능이 유사한 용도지역이 혼재되어 있음으로

- 장기적 과제로서 국토계획법 상 유사한 용도지역·지구·구역의 통합·정비가 요구됨

◑ 환경변화에 따른 행위규제모델 개발

□ 개별 지역지구에 적용되는 행위규제의 기반은 현행 건축법상 □용도별 건축물의 종류□ 이지만, 현재와 같이 급변하는 사회환경에서 나타날 수 있는 새로운 건축물용도를 반영하는 데에는 한계가 있기 때문에

- 새로운 환경변화에 대응할 수 있는 행위규제모델의 지속적인 개발이 요구됨