報 道 資 料

생 산 자	국토연구원 국토계획·환경연구실	연구위원 崔榮國 책임연구원 李承馥	031) 380-0153 031) 380-0283

	국토계획과 환경계획체계의 연계방안 연구
□ 문제의 제기 □ 국토개발에 따른 자연환경의 훼손과 생태계 단절현상은 개발과 보전을 위하여 수립되고 있는 국토계획과 환경계획이 밀접한 연관이 있음에도 불구하고, 두 계획이 개별적으로 작성되어 계획으로서의 역할을 다하지 못하기 때문임 □ 국토난개발을 근본적으로 해결하여 지속가능한 국토관리를 추진하기 위해서는 무엇보다 국토계획과 환경계획체계가 연계되어 개발과 보전을 함께 다룰 수 있도록 계획체계의 틀이 근본적으로 바뀌어야 함 - 이에 국토연구원에서는 국토계획과 환경계획체계의 연계 필요성과 기본방안을 제시함으로서 향후 계획체계 관련 제도를 개선하는데 활용하도록 함 1. 국토계획과 환경계획체계의 연계방안 □ 관련제도 및 계획의 범위 □ 국토계획 관련 - 2003년도부터 시행되고 있는 국토기본법과 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법)과 기존 제도인 국토건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획법을 위주로 하였음 - 국토계획은 국토종합계획, 도종합계획, 도시계획 등 공간계획을 의미 □ 환경계획 관련 - 환경정책기본법과 자연환경보전법을 위주로 하였음 - 환경계획은 국가환경보전계획, 시도환경보전계획, 시군구환경보전계획을 의미 □ 주요 연구결과 : 국토계획과 환경계획체계 연계방안 □ 계획단계별 연관을 갖도록 함 (첨부자료 1) - 국토계획의 계획단계인 「국토종합계획-도종합계획-도시기본계획-도시관리계획-지구단위계획」을 감안하여 환경계획의 계획단계를 「국가환경보전계획-도환경보전계획-경관생태기본계획-경관생태계획-녹지계획」등으로 세분화하도록 함 - 이 연구에서는 국토계획의 도시단위에 해당되는 환경계획에서 □경관생태계획□의 수립을 제안하고 있음

□ 계획내용뿐만 아니라 계획수립에 필요한 조사 및 평가 등에 대한 공동작업 실시

- 계획단계별 연계를 위해서는 계획내용뿐만 아니라 계획수립주체, 계획수립시기 등에 대하여 수시로 □협의□할 수 있는 여건조성이 무엇보다 필요함을 강조함

- 현재 우리의 계획체계와 같이 별개로 수립하고 각 기관의 고유업무를 수호하고 방어하는데 익숙한 상태에서 계획연계는 제도적 장치만으로서 성공하기 어렵다고 판단됨. 따라서 관련기관과 전문가간의 계획에 대한 협의가 비공식적으로 수시로 행해지는 것이 바람직하지만, 협의여건이 성숙될 때까지 계획협의기구 구성을 검토할 필요가 있음

□ 환경계획의 공간화 및 환경지도를 비롯한 비오톱지도 작성(첨부자료 2)

- 국토계획과 환경계획체계의 연계를 위한 수단으로서 환경계획의 공간화가 필요함을 제기하였음. 현재와 같이 사업목표를 제시하는 서술형태의 환경계획으로는 국토계획과의 연계가 불가능함

- 환경계획을 공간화하기 위해서는 비오톱지도를 비롯한 환경지도가 작성되어야 함. 이러한 기초정보를 토대로 경관생태계획의 수립을 하고 토지이용계획의 기초자료로 활용하도록 함

□ 두 계획의 상충과 자연환경훼손을 조치하기 위한 □경관훼손규정□을 제정

- 두 계획이 서로 상충될 때의 문제를 해결하기 위한 연계수단으로서 □경관및자연환경훼손에대한규정(가칭)□을 제정하도록 제안하고 있음

- 이 규정은 계획내용의 상충을 해결하는 기준뿐만 아니라 개발에 따라 불가피하게 훼손되는 곳에 대한 복원 등 치유에 대한 지침을 담도록 하였음. 이 규정은 비오톱지도와 같은 기초정보가 마련되어야 가능하므로 무엇보다 비오톱지도의 작성이 시급한 과제임

□ 두 계획은 상호보완적 관계를 유지하도록 함

- 국토계획과 환경계획체계의 연계를 위해서 어떤 계획이 우선하는가에 대한 □계획의 우위성□에 대한 문제를 심도 있게 검토하여야 함

- 이 연구에서는 계획의 공간적 단위와 계획성격에 따라 우위성이 다를 수 있겠으나, 계획의 연계목적인 개발과 보전의 공동추진을 통한 지속가능한 국토관리를 위해 상호보완적 관계를 갖도록 하였음

□ 두 계획체계의 연계를 위해 국토계획의 환경성이 강화되어야 함

- 국토계획에서 형식적으로 다루고 있는 환경보전부문이 보다 강화되어 토지이용계획, 교통계획 등과 연관성을 갖도록 함

- 국토계획의 상하위계획간 연관성을 높이기 위해 하위계획에서 상위계획의 내용을 보다 구체적으로 제시하도록 함

2. 국토계획과 환경계획체계 단절로 나타나는 현상

□ 개발에 따른 자연환경훼손을 계획수립단계에서 제어할 장치 미흡

- 현 제도에서는 도시계획과 각종 개발계획에 대한 사전환경성검토 및 환경영향평가제도가 있으나 이들은 계획수립이후 계획내용에 대한 검토에 그치고 있어 근본적인 수단으로는 매우 미흡

- 도시계획이나 개발계획에서도 계획수립지침에 따라 환경보전을 고려하도록 하고 있으나 형식적으로 □보전하여야 한다□라는 서술적인 언급이 있을 뿐임

□ 개발계획수립시 환경보전의 관점을 반영할 정보가 없음

- 도시계획수립과정에서 용도지역은 주로 경사도, 표고 등 토지의 물리적 여건을 주로 고려하여 지정되고 있음. 이는 토지의 생태적 특성을 고려할 수 있는 정보가 없고 또한 개발가능지 확보차원에서 계획이 수립되고 있기 때문임

- 개발계획수립기간이 짧아 계획수립단계에서 환경적 여건을 고려한 기초분석을 실시하는 것은 불가능함. 또한 계획수립비용의 제약때문에 조사할 여건이 안됨

□ 계획에 대하여 관여하지 못함에 따라 □개발과 보전□이 별도의 정책으로 추진됨

- 계획에 대한 상호 협의와 조정할 수 있는 채널이 없어 계획이후 조정하는 과정에서 계획에 대한 협의는 장기간의 행정절차, 고비용을 지불하는 문제를 낳게됨

- 부처간 이기주의로 계획에 대한 협력보다는 대립관계가 나타나고 결국 상호 불간섭하는 분위기가 형성되어 결국 개발과 보전이 별도의 정책을 추진되어 개발에 따른 자연환경훼손과 경관부조화 현상이 나타나게 됨

3. 국토계획과 환경계획체계에 대한 외국의 사례

□ 독일의 경우

- 1976년대 우리와 같은 국토난개발 문제를 해결하기 위하여 공간계획과 환경계획을 연계하는 제도적 장치를 도입하였음

- 모든 개발계획에 대하여 사전에 수립된 환경계획을 반영하도록 하여 자연환경훼손을 계획수립단계에서 제어하도록 함. 특히 전 국토에 대하여 비오톱지도를 작성하여 환경계획수립의 토대를 마련하고 있음

□ 영국, 프랑스, 스웨덴 등의 경우

- 환경보전위주의 국토관리를 추진하고 있는 이들 나라에서는 독자적인 환경계획 대신 환경정책을 공간계획에 내재화하여 통합된 환경친화적인 공간계획을 수립하고 있음. 즉 연계보다 한 단계 앞선 계획의 틀을 보유함

□ 일본의 경우

- 우리와 같이 별개로 수립되고 있지만 녹지기본계획, 녹지창조정책대강 등을 수립하여 개발에 따른 환경문제의 발생을 최소화 하도록 하고 있음

4. 국토계획과 환경계획체계 연계에 대한 전문가 설문조사결과 (첨부자료 3)

□ 기존 국토계획과 환경계획의 기능에 대하여

- 기존 국토계획이 개발에 따른 자연환경훼손을 고려하는 정도에 대하여 5점 만점에 3.03정도(보통)로 나타남

- 기존 환경계획이 개발에 따른 자연환경훼손문제에 대하여 어느 정도 다루고 있는가에 대하여 역시 3.06(보통)으로 나타남

□ 국토계획과 환경계획의 연관성에 대하여

- 두 계획의 연관성에 대하여 5점 만점에 2.89로서 대부분 전문가들이 부정적으로 생각하는 것으로 나타남

□ 국토계획에 대한 환경성 검토의 효과에 대하여

- 사전환경성 검토제도의 실효성에 대하여 전문가들은 5점 만점에 3.16으로 응답하고 있어 제도의 실효성에 대해 보통정도로 생각하고 있음. 그 원인으로는 환경성 검토 기법상의 문제와 계획수립이후 이루어지고 있는 제도상의 문제를 들고 있음

- 개발계획이후 실시단계 이전에 수행되는 환경영향평가제도에 대하여도 3.2로 나타나 사전환경성검토제도와 마찬가지로 실효성에 대하여 의문을 제기하고 있음

□ 국토계획과 환경계획체계 연계의 필요성에 대하여

- 국토계획과 환경계획체계의 연계에 대하여는 대부분의 전문가들이 공감하고 있는 것으로 나타남. 5점 만점에 4.64로 나타나고 있음

□ 계획체계 연계를 위한 해결과제 (178)

- 국토계획과 환경계획체계의 연계를 위해 우선적으로 해결하여야 할 과제로서 전문가들은 □제도적 근거 마련□ 26.2%, □환경에 대한 인식변화□ 20.6% 그리고 □계획내용 조정□ 19.5%로 응답하고 있음

- 계획체계의 연계를 위해 제도적 장치도 중요하지만 환경에 대한 인식의 변화가 계획체계의 틀을 바꾸는데 중요한 과제로 생각하고 있음

5. 정책적 시사점 및 제언

□ 주요 제도개선사항

□ 단기과제

- 국토계획과 관련하여 국토계획 관련법에 환경계획을 고려하기 위한 근거 확보, 환경계획과 공동으로 기초조사 실시 및 정보 작성, 국토계획의 위상강화, 계획단계별 상호교차원칙 등을 제도개선과제로 제안함

- 환경계획관련하여 환경계획단계별 수립, 환경계획의 공간화 및 비오톱지도 작성 지침 마련, 국토계획과 연계하기 위한 제도적 장치 마련, 계획체계 연계에 따른 기존 환경영향평가제도의 역할 재정립을 제도개선과제로 제안함

□ 장기과제

- 경관및자연환경훼손에대한규정의 제정

- 경관생태계획수립 지침 작성

- 계획수립에 대한 협의기구 구성 등

□ 국토계획과 환경계획체계 연계를 위한 제언

□ 지속가능한 국토관리의 원년(2003년)을 맞이하여 국토난개발 문제의 근본적인 해결을 위해서는 계획체계의 틀을 재정립하는 것이 요구됨

- 2002년에 정부는 국토 난개발을 방지하고 국토계획의 환경성을 강화하기 위하여 국토기본법과 국토계획법을 제정하였음. 또한 개발계획수립시 환경계획을 고려하기 위하여 국가환경보전계획을 수립하도록 하기 위해 환경정책기본법을 개정하였음. 따라서 2003년은 새로운 제도에 의하여 지속가능한 국토관리를 추진하기 위한 □원년□이라 할 수 있음

- 신 정부에서는 현재의 환경영향평가제도를 개선하고 개발에 따른 자연환경훼손 문제를 해결하기 위해 □전략환경평가제도□의 도입을 검토하고 있음. 그러나 계획수립에 대한 간접적 평가보다는 계획작성과정에 직접 관여하도록 하는 국토계획과 환경계획체계를 연계하는 방안이 보다 현실적이고 효과적인 방안이라 생각함

□ 계획체계 연계를 위한 제도적 장치와 함께 계획수립에 대한 주민과 지자체 역할이 강조되어야 함

- 제도적 개선과 함께 중요한 것은 계획의 집행력 및 계획수립에 대한 지자체 역할의 강화, 지역주민의 참여보장 등이 전제되어야 함

□ 개혁적 의지와 생태지향적 사고체계의 전환이 요구됨

- 국토계획과 환경계획체계의 연계가 가능하려면 계획의 틀을 바꾸고자 하는 개혁적 의지가 매우 중요하며 이때 생태지향적 인식에 의하여 국토를 바라보는 사고체계가 전환되어야 함

- 궁극적으로 다양한 환경문제 등을 체계적으로 관리하고 대응하기에 위해서는 국토개발과 이용 그리고 자연환경관리와 관련된 제도, 조직의 통합을 통한 계획체계의 통합이 바람직하다고 판단됨

<첨부자료 1> 국토계획과 환경계획체계의 연계방식

계획 공간단위		국토계획 체계									환경계획 체계
국가		국토종합계획					□				국토환경보전계획
		□									□
도		도종합계획					□				도환경보전계획
		□									□
시·군
			도시기본계획				□					경관생태기본계획
			□									□
							□
			도시관리계획									경관생태계획
		□									□
일부 지역							□
			지구단위계획									녹지계획

<첨부자료 2> 환경지도와 비오톱지도

□ 환경지도 : 토양, 식생, 기후, 수질, 대기, 소음, 비오톱 등에 대한 실태를 계획수립에 활용하기 위하여 도면화한 것. 주로 환경계획작성에서 사용되지만 토지이용계획에서도 기초자료로 활용할 수 있음. 독일, 네델란드에서 작성하고 있음

□ 비오톱지도 : 토지의 생태적 특성을 공간적 경계로서 작성된 지도. 환경지도의 하나로서 공간의 성격에 따라 비오톱유형구분, 평가, 등급화한 도면종류가 달라질 수 있음. 여기에서 □비오톱□이란 생물의 서식공간을 의미하며 가치중립적임

<첨부자료 3> 전문가 설문조사 개요

□ 응답자 : 환경단체, 관련 교수, 중앙 및 지방 공무원, 관련 엔지니어링 회사 등에 근무하는 전문가 348명

□ 조사목적 : 국토계획과 환경계획의 문제점과 계획체계 연계방향에 대한 견해 수렴

□ 조사시기 : 2002년 9월-11월 (2개월 정도)

□ 조사방법 : 설문지 작성후 전화에 의한 팩스 및 이메일