報 道 資 料

생 산 자	국토연구원 국토계획·환경연구실	선임연구위원 金原培	031) 380-0222

	동북아 협동적 지역개발의 사례분석과 이론 모색 - 월경적 지방간 협력을 중심으로 -
1. 연구의 의도 □ 동북아 경제협력은 교역, 투자 등 경제교류의 확대로 이어지고 있으나, 그간의 분석이 주로 국가간 경제협력을 위한 공식적 협정이나 기구의 구성에 치우치고 자생적으로 지방차원에서 발생하고 있는 월경적 협력에 대한 분석은 체계적으로 이루어지지 못하였음 □ 세계화의 심화, 지방분권이라는 전반적 추세에서 지방의 역할이 증대될 것으로 예상되므로 민간과 지방이 주체가 되는 지방차원에서의 월경적 협력은 국가차원의 협력을 보완할 수 있는 중요한 기제임과 동시에 동북아에서 가장 긴요한 신뢰구축과 공동체 형성에 대한 토대를 제공한다는 측면에서 종합적인 검토가 필요함 2. 동북아 월경적 지역협력 사례지역 분석의 종합과 비교 □ 사례분석 대상지역은 두만강 지역, 신의주-단동 지역, 쉬펀허-포그라치니 지역을 포함하는 3개의 소규모 월경적 지역과 환황해권, 환동해권, 한일해협권의 3개 중규모 월경적 지역임 □ 지리적 근접성, 경제적 보완성, 인프라개발의 정도, 문화적 유사성 등은 월경적 지역협력의 기초 조건을 형성하나, 두만강 지역의 경우 북·중간의 지리적 근접성이나 문화적 유사성에서 유리하지만 두만강 소삼각 지역내 경제적 보완성이 높지 않고 인프라의 미비 및 제도적 양립성이 낮아 협력의 부진을 낳고 있음 □ 신의주-단동 지역도 지리적 근접성과 북-중 교류의 역사에도 불구하고 두 도시를 연결하는 인프라의 부족 및 제도적 장벽으로 인해 진전을 이루지 못하고 있음 □ 쉬펀허-포그라니치니의 경우는 경제적 보완성이 높지 않으나 중-러간 교역거점으로서의 입지, 중-러 관계의 진전 및 러시아어 구사능력이 있는 인적 자원의 구비로 비교적 원활한 협력관계를 시현

□ 환황해권내 교류활성화의 근본적인 동인은 경제적 보완성에 있고, 비교적 양호한 인프라와 제도적 기반(특구, 개발구 등)도 이점으로 작용

□ 환동해권은 지리적 근접성이나 경제발전 수준에서 매우 불리한 여건을 가지고 있을 뿐만 아니라 체제간의 상이성으로 인해 협력이 매우 부진

□ 한일해협권은 단순한 비교우위에 근거한 협력의 단계를 벗어난 상태이며 기술과 지식의 공유, 생산기반의 공동 이용 등 연계비교우위를 구축하지 않을 경우 긴밀한 월경적 협력은 기대하기 어려운 상황

□ 경제적 보완성, 지리적 근접성, 사회문화적 기반의 유사성은 장기적인 협력 결정요인이나 정책·제도상의 양립성은 중단기적 차원에서 협력을 활성화시키는 매우 중요한 요인으로 간주할 수 있음

□ 신의주-단동, 두만강 지역 및 환동해권 협력 부진의 중요한 원인은 상술한 정책·제도상의 양립성 부족에 있다고 볼 수 있어, 북한의 정책변화에 따라 협력의 활성화를 기대할 수도 있음

□ 사례분석 대상지역 중 신의주-단동, 두만강 소삼각지역, 쉬펀허-포그라니치니 지역은 해당 지역내 경제적 보완성보다는 광역적 차원에서의 보완성과 해당 지역이 가진 광역적 구도에서의 전략적 이점을 활용할 필요

□ 기초 조건이나 제도적 양립성이 구비된다고 하더라도 재원조달 능력이나 월경적 지역협력의 관리 기제가 정착되지 않으면 지속적인 협력을 기대할 수 없으며, 이런 측면에서 북한의 개방이 실현될 경우 UNDP의 관리 경험으로 인해 두만강지역은 매우 유리한 여건을 가지게 됨

3. 동북아 협동적 지역개발의 유형과 전략

□ 월경적 지역협력의 기본 유형

□ 동북아의 월경적 협력은 지난 10여 년 간 □비협력□에서 □갈등적 협력□ 또는 부분적으로 □경쟁적 협력□이나 □비갈등적 협력□으로 이행해 나가는 과정

□ 사례지역중 신의주-단동지역은 제도적 양립성이 낮은 관계로 갈등적 협력에 가까운 유형으로 볼 수 있으며, 쉬펀허-포그라니치니 지역은 비갈등 협력으로 분류 가능

□ 두만강지역은 갈등적 협력과 경쟁적 협력이 혼재한 유형이며 환황해권과 한일해협권은 비갈등적 협력으로 파악 가능

□ 비갈등적 협력을 촉진하기 위해서는 잠재적 갈등의 정도가 낮은 변경무역이나 관광협력 등에서 협력사업을 전개하는 것이 유리

<그림 1> 월경적 협력의 유형

□ 사례지역 중 신의주-단동이나 두만강 지역은 전통적인 수출기반 확대를 통한 발전전략을 채택하는 것이 가능하고 권역 내부의 발전동력을 갖춘 환황해권이나 한일해협권은 협력을 통한 내생적 발전 전략의 구사를 고려할 수 있음

□ 월경적 지역의 발전 경로 및 유형은 비협력적 독자개발에서 외부의존적-독자적 개발 또는 외부의존적-공조적 개발의 형태로 나아간다고 볼 수 있고, 동북아의 미래를 위해서는 공조적-외생적 발전이나 공조적-내생적 발전의 경로가 가장 바람직한 형태로 보이며 이를 위해서는 제도적인 양립성의 제고와 연계비교우위의 구축이 필요

<그림 2> 지역발전의 경로

4. 동북아 협동적 지역발전을 위한 전략과 과제

□ 협력의 단계와 전략

□ 동북아 국가간 체제의 상이성, 국가간 협의체의 미비, 상회신뢰의 부족 및 재원 부족으로 월경적 지역협력의 본격적인 전개는 당분간 기대 난

□ 국가 차원에서의 협력관계를 전제로 할 때, 협동적 지역발전에서 중요한 조건은 참여 지방주체들의 협동적 지역발전에 대한 관심과 공감대 형성이며, 이러한 공감대를 토대로 협력의 목표와 방식에 대한 이해와 체계적 전략이 필요

□ 협동적 지역발전은 동북아가 처한 현실을 기반으로 실현 가능한 전략에서 출발하여 점차 공동의 이익을 확대할 수 있는 방향으로 이행해 나가는 것이 바람직

□ 우선적으로 국경의 존재를 인정하고 개별지역의 상대적 비교우위를 활용하는 단계에서 출발. 이 경우 월경적 교류와 협력의 주요 내용은 무역과 투자가 될 것임

□ 비교우위에 근거한 교역과 투자는 저임지역의 임금상승, 기술이전의 확대로 장기적인 지속성을 담보할 수 없기 때문에 공동의 이익을 확대할 수 있는 연계비교우위의 단계로 이행하는 것이 바람직

□ 연계비교우위란 월경적 협력을 도모하는 해당 지역내의 지방경제간의 비교우위를 결합하여 세계경제나 보다 광역적 경제에서 동태적 비교우위를 구축하는 것을 의미함

* 예: 두만강 지역에서 러시아의 산림자원을 중국과 북한의 노동력을 활용하여 벌목하고 목재나 가구를 생산하여 세계시장에 수출한다면 두만강 전체의 비교우위가 강화되는 결과를 도출

□ 국경의 개방정도가 높아지고 자본과 노동력의 이동이 자유화되는 단계에 이르면, 모든 유형의 자원과 개별지역의 입지자산을 공동으로 이용할 수 있는 가능성이 커지므로, 이 단계에서는 경제 주체들간의 네트워크 형성을 통한 월경적 지역 전체의 경쟁우위 구축을 위한 전략 모색이 필요.

<그림 3> 동북아 월경적 지역협력의 단계

□ 동북아에서는 한일해협권이 일부 유럽지역에서 볼 수 있는 □월경적 학습지역□을 구축할 수 있는 제반 조건을 갖추고 있다고 볼 수 있음

□ 결론적으로 동북아의 월경적 지역협력의 전략은 비교우위 활용, 연계비교우위 구축, 경쟁우위 창출이라고 하는 세가지 단계가 가능

□ 협동적 지역발전을 위한 지방 차원에서의 과제

□ 동북아에서 협동적 지역발전을 달성하기 위해서 넘어야 할 장애와 난관으로서 미비한 제도적 기반, 재원부족, 관행의 차이, 신뢰의 부족 등이 있음

□ 협력의 내용과 수단에 대해 협의할 수 있는 제도적 기반의 구축이 가장 중요한 과제임

□ 현재 동북아에서 지자체를 중심으로 다양한 협의체가 구성되고 작동하고 있으나 보다 실질적인 효력을 발생하기 위해서는 보완·발전시킬 필요가 있음

□ 첫째, 지방정부간의 협의체가 실질적인 힘을 갖고 협력사업을 추진하기 위해서는 지방역량의 강화가 필수적. 특히 전문인력과 예산의 확보가 시급하며, 한 가지 방안으로 중앙공무원의 지방파견제도를 적극 고려할 수 있을 것임

□ 둘째, 현재 지방간 협의체가 의례적 성격에서 벗어나 실질적인 효과를 달성하기 위해서는 회의 의제 및 협력사업의 발굴을 위한 상설사무국의 설치가 필요

□ 셋째, 기업, 대학 등 다양한 민간부문의 제안을 수용하고 이들 간의 네트워킹을 적극 장려할 필요

□ 넷째, 지방간의 협력이 활성화되기 위해서는 중앙정부와의 협조가 필수적임. 특히 국경통과 절차와 관련된 문제나 재원부족의 문제의 해결하기 위해서는 중앙정부를 지방간 협의체의 참관자 자격으로 참여시킬 필요가 있음

□ 다섯째, 협동적 지역발전을 위한 기반시설 투자는 공공부문에서 담당해야 하므로 동북아지역개발기금의 창설을 장기적으로 고려할 필요가 있고, 단기간에는 한국과 일본의 해외개발기금 일부를 월경적 협력사업에 배정하는 방안도 고려할 필요

□ 여섯째, 지방의 리더쉽을 육성하고 월경적 협력에 대한 정책의 일관성을 유지하기 위한 지방 차원에서의 공감대 형성과 제도적 장치를 마련할 필요

□ 일곱째, 월경적 협력에 대한 성과 모니터링을 할 필요가 있으며, 이를 위해 협의체내에 모니터링을 전담할 별도의 기구를 두는 것이 바람직함